Changement de paradigme « C’est un changement de paradigme », constate Gary Diderich, co-porte-parole et expert en politique du logement chez déi Lénk. La Chambre des salariés (CSL) utilise également cette expression dans son avis. Elle ne fait pas référence à l’ensemble de la politique du logement du ministre vert Henri Kox, que ce dernier présente volontiers comme un « changement de paradigme », mais à ses nouvelles propositions d’amendements à la réforme de la loi sur les baux. Ce que Diderich et la CSL veulent dire par là : alors que le projet de réforme d’il y a deux ans poursuivait encore l’objectif fondamental de protéger les locataires, le ministre du Logement, avec les amendements déposés au Parlement il y a six semaines, vise avant tout à garantir aux propriétaires de longue date un rendement élevé, qui ne se base plus principalement sur le capital qu’ils ont investi dans leur bien immobilier, mais sur la valeur marchande générale. Sur la base de nouveaux coefficients s’alignant sur l’évolution statistique de l’indice des prix immobiliers des logements existants, le modèle de calcul désormais proposé prévoit notamment que le capital investi – c’est-à-dire la valeur locative – des biens immobiliers anciens, qui n’ont pas changé de propriétaire depuis des décennies et dont la plupart sont entièrement remboursés, augmentera de manière significative et annuelle. Certes, les propositions prévoient un « plafonnement » des coefficients afin d’éviter les « excès », car leur calcul annuel limite la hausse (ou la baisse) des prix réels des logements à 9 %. Comme le fait remarquer la CSL, cette limite est toutefois fixée à un niveau bien trop élevé. À cela s’ajoute le taux d’inflation annuel, de sorte que l’augmentation (ou la baisse en cas de déflation) peut facilement dépasser 10 %, comme l’illustre un exemple de calcul figurant dans le projet de loi.
« Nous ne voulons pas revenir en 1955 », rétorque Henri Kox à ses détracteurs. La base de calcul introduite en 1955, qui fixe le loyer annuel maximal à 5 % du capital investi par le propriétaire dans le logement et ne tient que très peu compte des fluctuations du marché, est injuste, a déclaré mardi le ministre lors d’un entretien avec le journal « Der Land ». Contrairement aux propriétaires ayant récemment acheté un bien immobilier, les propriétaires de longue date d’appartements anciens « ne recevraient absolument rien ».
Le revirement de Kox ressemble à une capitulation politique. Il y a deux ans encore, il vantait la mise en place d’un « plafonnement des loyers » au Luxembourg comme une avancée sociale. Dans l’exposé des motifs du projet initial, le ministre soulignait explicitement que 45 % des ménages aux revenus les plus faibles étaient locataires sur le marché immobilier privé. Parmi eux, environ 64 % – soit 14 000 ménages – consacreraient plus de 40 % de leur salaire au logement. En revanche, ce sont surtout les bailleurs qui profiteraient de la hausse des loyers, aucune autre forme d’investissement ne garantissant un rendement de 5 %. Faute, jusqu’à présent, de logements locatifs sociaux abordables, les ménages locataires sur le marché privé devraient bénéficier d’une meilleure protection juridique. Aujourd’hui, tout cela semble avoir perdu de son importance à ses yeux. Mais comment ce revirement s’est-il produit en l’espace de deux années seulement, marquées par la crise ?
Plusieurs raisons ont pesé dans la balance. À la demande du ministère du Logement, l’institut de recherche Liser a analysé les loyers annoncés et a constaté qu’aucun écart de prix n’était observable entre les logements neufs et anciens. Cela s’explique principalement par le fait que la loi sur les loyers n’est pas appliquée. Si cette loi était appliquée – ce que devraient permettre les propositions de réforme présentées en juillet 2020 –, les loyers des logements construits ou acquis avant 20, 30 ans ou plus et qui n’ont pas changé de propriétaire depuis, baisseraient considérablement, car le capital investi à l’époque était nettement inférieur à celui d’aujourd’hui. Cela aurait pour conséquence que ces propriétaires vendraient leur bien immobilier sous forme d’appartement en copropriété et, avec l’argent ainsi obtenu, achèteraient un autre appartement qu’ils pourraient alors louer à des prix plus élevés, argue M. Kox.
Ce sont précisément ces expériences que la capitale allemande, Berlin, a faites avec son plafonnement des loyers, affirme le ministre. Selon une étude de l’Institut Leibniz de recherche économique, les loyers ont certes nettement baissé pour les logements concernés par le plafonnement, mais ceux des logements non soumis à cette mesure ont augmenté plus fortement que dans d’autres grandes villes allemandes. Parallèlement, l’offre de logements locatifs à Berlin a fortement diminué, ce qui s’explique probablement par le fait que de nombreux logements locatifs ont été vendus comme appartements en copropriété en raison de la baisse des revenus locatifs. Enfin, la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré le plafonnement des loyers berlinois inconstitutionnel en avril 2021.
Ce scénario pourrait-il se reproduire au Luxembourg ? Il est difficile d’établir des comparaisons, car le marché locatif berlinois est nettement plus vaste que celui du Luxembourg, où 70 % de la population est propriétaire. On ne peut toutefois pas l’exclure. C’est pourquoi Henri Kox a désormais proposé, au lieu d’un « plafonnement général des loyers », , de nouveaux coefficients permettant d’ajuster chaque année le capital investi à la valeur du marché, tout en abaissant le pourcentage servant à calculer le loyer annuel maximal de 5 % à 3,5 % ou 3 % du capital investi, selon que le logement est équipé ou non de dispositifs d’économie d’énergie. Comme le ministre n’avait pas suffisamment expliqué ses modifications au départ, l’opinion publique avait eu l’impression qu’il souhaitait réduire les loyers de manière générale. Rétrospectivement, cela s’est toutefois avéré être une conclusion erronée. En raison de ces coefficients, le plafond de 3,5 % ne peut en réalité entraîner une réduction que pour les constructions neuves et les logements qui viennent d’être acquis.
Nous ne sommes pas confrontés à une crise du logement. Cette situation mobilise l’Union de la propriété immobilière (ULPI) et les promoteurs privés. L’entrepreneur en bâtiment Marc Giorgetti interprète la baisse du taux d’imposition foncière comme une « impulsion négative » qui dissuade les investisseurs de continuer à investir dans l’immobilier. Cela aurait pour conséquence une baisse de la construction et une poursuite de la hausse des prix : « Nous n’avons pas de crise du logement ici au Luxembourg », s’indigne M. Giorgetti, « nous n’avons tout simplement pas assez de logements ». L’ULPI partage ce point de vue et souligne, dans une récente prise de position, que le nombre de contrats de vente n’a jamais été aussi bas depuis dix ans. Même si la hausse des taux d’intérêt en est la cause principale : « Tout découragement à l’investissement orchestré par le gouvernement sera néfaste dans un tel climat d’anxiété », écrit l’association représentant les intérêts des propriétaires.
Le ministère du Logement constate lui aussi un effondrement des ventes en état futur d’achèvement (Vefa). Cette situation serait due à la forte inflation, à l’évolution des prix de la construction et à l’incertitude générale liée à la crise ukrainienne. Le risque que, du fait de l’évolution de l’indice de la construction, les logements deviennent dans deux ans 20 % plus chers que prévu initialement, et que cette hausse ne puisse peut-être pas être refinancée en raison de l’évolution des taux d’intérêt, dissuade actuellement tant les petits épargnants que les investisseurs institutionnels d’investir leur argent dans l’immobilier, explique Mike Mathias, premier conseiller d’État au ministère du Logement. Cela freine bien sûr le secteur de la construction, qui ne peut lancer un projet que si une certaine proportion des logements a déjà été vendue au préalable. Cela n’a toutefois rien à voir avec la loi sur les loyers.
En réalité, la réforme vise à stabiliser les loyers sans les geler, rassure Henri Kox. Les loyers continueraient certes d’augmenter, mais pas de manière aussi excessive que ces dernières années. En complément du Pacte Logement 2.0 et en liaison avec les deux projets de loi sur le logement abordable et les aides à la construction, le gouvernement souhaite apaiser le marché grâce à différentes offres. À moyen et long terme, Henri Kox souhaite mettre en place un marché du logement abordable et subventionné, accessible au plus grand nombre. L’intervention sur le marché locatif privé ne devrait plus être que minime ; celui-ci serait alors réservé à ceux qui en ont encore les moyens.
Toutefois, le marché subventionné ne se développe pas encore assez rapidement pour que ce modèle puisse fonctionner. Parmi les « projets de grande envergure » du Fonds du Logement et de la Société nationale des habitations à bon marché (SNHBM), si souvent vantés par Kox, seul celui d’Elmen en est à un stade avancé ; la plupart des projets ne seront achevés que dans dix à vingt ans. On ignore encore si les communes participeront au Pacte Logement 2.0, et dans quelle mesure. Le Fonds spécial de soutien au développement du logement est certes en pleine croissance et les investissements ne cessent d’augmenter, mais à ce jour, les promoteurs publics ne gèrent que 4 000 logements locatifs abordables. Outre les logements abordables et à coût modéré, la gestion locative sociale constitue un autre pilier de la stratégie nationale de construction de logements. Environ 1 100 logements sont actuellement gérés par différents organismes sociaux. « Si, avec la réforme du droit locatif, les propriétaires de longue date de logements anciens se rendent compte qu’ils peuvent demander près de trois fois plus pour leur bien sur le marché libre, car le capital investi doit également être mentionné dans le bail, ils réfléchiront peut-être à deux fois avant de les confier réellement à la GLS – malgré les avantages fiscaux que nous offrons », fait remarquer Gilles Hempel, directeur de l’Agence immobilière sociale, au journal Land. Henri Kox voit bien sûr les choses différemment : « Pourquoi le marché GLS devrait-il disparaître ? Il est déjà bien là ! »
Il se peut que la nouvelle loi permette au moins de réduire ou de plafonner les loyers des chambres meublées, comme le souligne sans cesse Henri Kox. Jusqu’à présent, les bailleurs privés peuvent demander pour les chambres meublées un loyer deux fois plus élevé que pour les logements non meublés ; cela devrait changer à l’avenir. Cependant, dans ce segment également, personne ne respecte la loi. Il est douteux que cela change après la réforme, même si les infractions seront à l’avenir plus faciles à poursuivre en justice, car le capital investi devra figurer dans le contrat de location.
Les bénéficiaires : bien que les modifications apportées à la réforme du droit locatif fassent beaucoup parler d’elles depuis quelques semaines, la nouvelle loi ne devrait guère changer la donne dans la pratique. Comme, jusqu’à présent, pratiquement aucun bailleur ne respectait la règle des 5 % et que les loyers sont déjà très élevés depuis des années, les nombreuses infractions à la loi actuelle, qui n’étaient guère sanctionnées, sont désormais légalisées. « Avec cette nouvelle loi, nous ne faisons que refléter ce qui se passe déjà dans la réalité », explique Mike Mathias. À cette différence près que les propriétaires de longue date – qu’ils possèdent un ou 50 appartements – n’auront plus à craindre à l’avenir que leurs locataires les traînent devant la commission des loyers pour loyer abusif ou les poursuivent devant le tribunal d’instance s’ils louent au prix du marché (comme cela est arrivé il y a deux ans à un bailleur de Limpertsberg, qui a toutefois bénéficié d’un juge bienveillant et a finalement remporté le procès). Les bénéficiaires du projet de loi désormais présenté sont principalement des familles fortunées et des petits investisseurs de nationalité luxembourgeoise – c’est-à-dire des électeurs –, qui, il y a déjà plusieurs décennies, ont été encouragés par les banques, en raison des rendements élevés, à investir leurs économies dans l’immobilier plutôt que sur des comptes d’épargne. Ils ont depuis longtemps remboursé leur crédit immobilier (s’ils en avaient besoin) et leur « pension complémentaire » sous forme de revenus locatifs est désormais légitimée par la loi. Aux autres, qui ne l’ont fait qu’après la crise financière et économique en raison des faibles taux d’intérêt sur l’épargne et des crédits immobiliers avantageux, la loi promet un rendement stable pour les 20 à 30 prochaines années. Tant qu’il n’y aura pas de déflation excessive ou de bulle immobilière, ils n’ont plus à craindre une perte de valeur de leur bien immobilier.
Et les 14 000 locataires qui consacrent plus de 40 % de leur salaire au logement ? Que feront-ils face à la prochaine hausse excessive des loyers, qui sera désormais tout à fait légale, tant qu’il manquera encore de logements sociaux abordables ? « Pour eux, nous avons bien sûr l’aide au logement », répond Henri Kox.
