Wieder einmal steht die Pflegeversicherung zur Debatte. Reformen brauchen bekanntlich ihre Zeit, vor allem wenn es um Streichen vorhandener Rechte und demokratische Diskussionen geht ; es bedarf wohl überlegter Legitimation. Es sei denn, die Budget Situation gerät so aus dem Lot, dass, wie es in den südlichen Ländern derzeit abläuft, Einschnitte im Eilschritt und ohne lange Diskussionen über die Bühne gehen. Das ist noch nicht der Fall in Luxemburg und insofern können grundlegende Überlegungen geführt werden, und dazu ist es immer gut, einmal über die Grenze zu schauen: Luxemburg ist in Sachen Sozialversicherung ein, wie es in bestem Soziologen-Englisch heißt, outlayer, der Leistungen anbietet, die EU- und OECD-weit ihresgleichen suchen.
Anlass dieses Beitrages ist der Bericht der IGSS über die Pflegeversicherung und Peter Feists Artikel im Land vom 24. Mai. Wo stehen wir? Es ist zweifelsohne sinnvoll, sich Gedanken um die Pflegeversicherung zu machen, doch bleibt das ein partielles Unternehmen, solange man nicht sämtliche Leistungen, die die älteren Bürger betreffen, synoptisch betrachtet, wie etwa das complément d’accueil gérontologique und den tarif gérontologique, die beide direkt mit der Pflegeversicherung zusammenhängen, aber auch andere Maßnahmen, die mit der Beschäftigungspolitik und dem hier üblichen Early-exit-Phänomen zu tun haben, zum Beispiel das öffentliche Pensionssystem, die Frührente und so weiter. Anstelle einer Analyse der Stärken und Schwächen der Pflegeversicherung wäre es sinnvoll, das elderly package ins Visier zu nehmen.
Als Beispiel einer solchen Package-Evaluation kann man eine Studie zitieren, die im Jahr 2001 Luxemburgs child benefit package als das im Vergleich zu den Systemen von 21 weiteren OECD-Ländern Zweitbeste verortet hatte. Luxemburg würde sicher heute, mit der rasanten Entwicklung seiner öffentlichen Kinderversorgung und den mittlerweile eingeführten chèques-service, den ersten Platz belegen. Bei so einem package geht es darum, alle Leistungen des Staates zusammenzuführen, seien es Steuervorteile, die Jumbo-Karte, Kindergeld, das Studienbeihilfen, aber auch Dienste, die wie Pilze aus dem Boden schießen: Gab es 2009 nur 7 712 Betreuungsplätze für Null- bis 12-Jährige, waren es 2012 bereits 42 582 Plätze. Ohne Zweifel läge Luxemburg heute in einer solchen package-Analyse jenseits der skandinavischen Länder, die bisher immer als das Optimum angesehen wurden, eben als outlayer.
Kommen wir zurück zum elderly package, um ein paar Gedanken zu einer solchen Analyse zusammenzutragen. Zuerst schauen wir in Richtung Pflegeversicherung zum complément d’accueil géronotologique, das den älteren Menschen mit geringem Einkommen die Wahl des Altersheimes ermöglichen sollte: Der Fonds National de Solidarité übernimmt die Differenz zwischen den eigenen Mitteln (Pension) und dem Vollpensions-Preis des Heims und gewährt ein gewisses Taschengeld; man ist berechtigt, das complément zu erhalten, auch wenn man nicht pflegebedürftig ist! Dabei liegt im Pflegesektor, in dem sich besonders die „Pflege daheim“ in den vergangenen 15 Jahren enorm entwickelt hat, die Priorität auf dem „maintien à domicile“, um entsprechend dem Hauptanliegen des Gesetzgebers, den älteren Bürgern ein unabhängiges Leben in ihren eigenen vier Wänden zu ermöglichen.
Darüber hinaus hat sich Luxemburgs bereits hochdotierte Bettenratio gegenüber dem Bevölkerungsanteil der über 65-Jährigen von 67,9 (2001) auf 79,1 pro 1 000 Einwohner (2012) erhöht – obwohl es das Hauptziel der Pflegeversicherung war, die Pflege daheim zu unterstützen. Dieses Überangebot – nimmt man EU-Durchschnittswerte – kann als Anreiz zur Institutionalisierung gesehen werden. Sollten Institutionen und mobile Pflegedienste in offene Konkurrenz treten?
Wie Feist zu Recht feststellt, kann man nicht außer Acht lassen, dass sich die Renten hierzulande im allerobersten Segment der OECD-Skala bewegen und die Altersarmut gering ist. International gesehen, sagt man bereits, dass ältere Menschen in Sachen Einkommen besser dastehen als Familien, da sie, wie das in Luxemburg in noch höherem Ausmaß der Fall ist, häufig Besitzer ihrer Wohnung sind und meist keine finanzielle Bürde mehr für die Kinder tragen.
Der zweite Teil dieses elderly package beträfe die für Luxemburg charakteristischen Early exit-Maßnahmen. Das wären wiederum die hohen Rentenleistungen, die “einladenden” Frührenten und auch die Invalidenrente, die mit den besten Zielen seitens der Regierung ins Leben gerufen wurden, sich jedoch als Falle erwiesen haben. Nach wie vor gehen die hiesigen Bürger zu früh in die Pension, die Ausländer später als die Luxemburger; die Benutzer der indemnité d’attente vergrößern in erheblichem Ausmaß die Zahl der Arbeitslosen mit geringen Chancen auf Wiedereingliederung. Doch vielleicht hat der oben genannte Teil und dieser hier nicht viel miteinander zu tun? Doch, das haben sie: Sie belasten die Staatskasse und offensichtlich gibt es Zusammenhänge zwischen einer frühen Aufgabe der beruflichen Herausforderungen und einer früheren Abhängigkeit, damit verbunden einer früheren Benutzung der Institutionen oder der Pflege daheim.
Eine Analsye des ganzen elderly package wäre sinnvoll. Noch sinnvoller wäre es, man könnte dieses auch EU- oder OECD-weit durchführen.
Sowohl im elderly package als auch im child benefit package wird deutlich, in welchem Tempo sich Luxemburg aus seiner ehemaligen konservativ-korporatistischen Politik, die die Hauptverantwortung der Familie überließ und bei der der Staat nur subsidiarisch einsprang, hin zur defamilialization entwickelt hat, mittels derer Verantwortung von der Familie auf den Staat übergeht. Das war ursprünglich eine Forderung der europäischen Beschäftigungs- und der Lissabon-Strategie. Zwei große Pflege-Sektoren sind entstanden: der für Kinder und der für ältere Bewohner. Nicht nur wurden Service-Leistungen in rasant wachsendem Ausmaß angeboten, darüber hinaus wurden auch die Transferleistungen erweitert (complément d’accueil gérontologique, Stipendium) und lediglich sozial verträglich gekürzt (Kindergeld).
Entsprechend hat Luxemburg sein Wohlfahrtsregime von einem korporatistischen zu einem mehr und mehr universal-skandinavischen entwickelt: Sechs der neun Krankenkassen wurden in eine fusioniert und eine einzige Pflegeversicherung wurde geschaffen. Konkurrenz zwischen den Krankenkassen war nicht gewünscht. Der Staat kofinanziert erheblich. Damit ist ein System fast ohne soziale Stigmatisierung entstanden. Mit der Entwicklung von Diensten für Kinder und ältere Menschen, der defamiliaziation, bietet man Transfer- und Service-Leistungen. Luxemburg ist outlayer in vielen Hinsichten.
Der qualitative Sprung von einem konservativen zu einem universalen System sollte auch in Sachen Nachhaltigkeit geprüft werden. Die immer als Vorbild zitierten skandinavischen Länder, besonders Schweden, zeigen zum Beipsiel eine der höchsten Beschäftugungsraten in der EU, sowie ein extrem geringes early exit. Denn alle Bürger dort sind mit der Philosophie eines „Wir sind der Staat“ groß geworden; ein „nicht begründbarer“ Frührentner ist der Kritik seiner Umgebung ausgesetzt. Von dieser Philosophie sind wir noch weit entfernt. Die Beschäftigungsrate der 55- bis 64-Jährigen ist niedrig und zum Erreichen der EU-Ziele braucht es noch Jahre.
Normalerweise bieten korporatistische Systeme bescheidene Leistungen, und die Bürger verlassen sich auf den Staat. In Luxemburg sind die Standards der Sozialversicherungen hoch: Das Kindergeld liegt weit über dem Schwedens. Die Pflegeversicherung zahlt beim höchsten Pflegebedarf zu Hause monatlich über 9 000 Euro, während das höchste Pflegegeld in Deutschland bei 1 550 Euro (Härtefälle: 1 918 Euro) im Monat liegt. Dabei handelt es sich um eine Pauschale, mit der der Bürger auskommen muss, aber selten auskommt. Der Staat springt erst ein, wenn das Ersparte verbraucht ist. Im Vergleich damit sind die Leistungen in Luxemburg sehr hoch, aber die Bürger benutzen die Angebote in einem viel größeren Ausmaß, als es in den universalen Regimes der Fall ist. Die Eigenverantwortung ist nicht dieselbe wie in Schweden.
Wieso konnten wir uns dieses außergewöhnliche System leisten? Seit über 20 Jahren haben wir die gleiche Altersstruktur der Beitragszahler – und zwar wegen der uns verjüngenden Grenzgänger und Migranten. Andere EU-Staaten leiden seit Jahren unter den Effekten einer Veralterung ihrer Gesellschaft. Darüber hinaus lagen die ökonomischen Wachstumsraten (BSP und Beschäftigung) während zwei Jahrzehnte am obersten Ende der EU-Skala. Mittlerweile haben sich beide wesentlich verringert, und eine langfristige Planung kann sich auf eine optimisterische oder vorsichtigere Einschätzung berufen.
Was sollten wir überdenken? Die Leistungen und/oder die Lebensphilosophie der Bürger: für Letzteres braucht man bekanntlich eine Weile. Für Ersteres wurden schon ein paar Vorschläge diskutiert.
Hier nur ein Beispiel: Wie ist es zu erklären, dass ältere Menschen mit einer Pension von 4 000 Euro und mehr keinen eigenen Beitrag zu den Pflegleistungen leisten, so wie das bei der Krankenversicherung der Fall ist? So fließen jeden Monat stattliche Summen auf das Sparkonto, und das, obwohl die Familie die Pflege integral an den Staat abgetreten hat. Hier unterstützt man die Erben der nächsten Generation und trifft dabei zu mehr als 90 Prozent Luxemburger. Ausländer stellen in diesem letzten Altersabschnitt weniger als zehn Prozent dar, und die erste portugiesische Generation ist noch nicht ganz in der Altersgruppe “Pflege-Institution” angekommen.
Service-Leistungen (Kinder und Ältere) werden angeboten, um den Frauen die berufliche Aktivität zu ermöglichen – und hier hat Luxemburg ebenfalls erhebliche Schritte gemacht. Das heißt aber auch, dass diese Familien von zwei Gehältern leben und somit eine Eigenbeteiligung im Sinne einer defamiliazation, wie sie andernorts gehandhabt wird, durchaus vertretbar wäre. Das würde ja vielleicht auch eine Erhöhung der Beiträge verhindern und somit die junge Generation schonen, vor allem die Familien mit Kindern, deren Armutsrisiko erheblich höher ist als das der Älteren, besonders in Luxemburg.
Wie ist es möglich, dass man ein complément d’accueil gérontologique genehmigt für jemanden, der noch nicht pflegbedürftig ist – und das mit einer Philosophie des maintien à domicile und den Erweiterungen der Pflegeleistungen daheim? Demzufolge ist der Anteil an nicht oder noch nicht pflegebedürftigen Bewohnern der Heime in Luxemburg sehr hoch. Heime und Bewohner aber werden zu einem großen Teil vom Staat kofinanziert (40 Prozent der Pflegeversicherung und 80 Prozent der Bauten). Welche Philosophie gilt da? Und warum erhöhte man parallel zur Einführung der Pflegeversicherung auch die Bettenratio? Institutionen, die existieren, werden bekanntlich dann auch benutzt. Die häufig zitierten Wartelisten dieser Institutionen täuschen insofern, als viele Kandidaten sich an mehreren Institutionen einschreiben, sich aber im Fall einer Institutionalisierung bei den anderen Häusern nicht mehr abmelden. Zudem haben wohl auch die Heime Taktiken entwickelt, um denjenigen, die irgendwann auf der Liste „oben“ sind, die Zusage zu suggerieren, obwohl sie ihrerseits in diesem Moment gar nicht um Aufnahme gebeten haben: Zögert der Kandidat, „jetzt schon“ in die Institution zu gehen, macht man ihn darauf aufmerksam, dass er – bei Nicht-Annahme – in der Warteliste wieder unten landet und dann weitere Jahre warten muss; eine Ansage, die Angst und die erwünschte Zusage produziert.
Diese Formen von nicht notwendiger Institutionalisierung, nicht notwendigem Rückzug aus dem Berufsleben müssen überdacht werden, wenn man sich überdimensionierte Regimes wie die luxemburgischen leisten will – doch wo fängt man an?