La crise du Covid-19 a démontré l’étroite connexion entre les enjeux sanitaires, économiques et environnementaux et accéléré la prise de conscience de la nécessité d’une « transition écologique ». Pour les gouvernements, le soutien public de l’activité économique après la crise sanitaire était l’occasion rêvée de prendre des mesures allant dans le sens d’une « relance verte », selon un terme utilisé par l’OCDE dès octobre 2020. Mais on est loin du compte. Une étude récente montre que la majorité des dépenses publiques de relance n’ont pas d’effet environnemental marqué et même qu’une partie non négligeable ont une incidence « mitigée » voire négative !
Les dépenses vertes ont augmenté : selon des données de l’OCDE publiées en avril 2022*, les dépenses publiques allouées à des mesures favorables à l’environnement sont passées de 677 milliards de dollars fin juillet 2021 à 1 090 milliards fin décembre 2021, soit une augmentation de 61 pour cent en à peine cinq mois. Ce montant représente un tiers du total des dépenses de relance annoncées sur la période, contre 21 pour cent lors de l’estimation réalisée en septembre 2021. Mais en même temps les fonds consacrés à des mesures qui ont des effets mitigés ou négatifs sur l’environnement ont eux aussi augmenté pour passer respectivement de 163 à 290 milliards de dollars (+ 78 pour cent) et de 156 à 178 milliards (+ 14 pour cent). Un dollar sur sept dépensé pour la relance verte n’est donc pas « dans les clous ».
Deux autres chiffres ne laissent pas d’inquiéter. Les 52 pour cent de dépenses de relance restantes (soit quelque 1 740 milliards de dollars) sont considérées comme neutres, car elles n’ont pas, a priori, d’incidences environnementales directes. Rien ne garantit toutefois que certaines ne sont pas sans danger. L’OCDE estime par ailleurs à plus de 680 milliards les sommes consacrées chaque année dans le monde à des formes de soutien public qui peuvent nuire à l’environnement, parmi lesquelles les subventions à la production et à la consommation de combustibles fossiles et en faveur de programmes agricoles préjudiciables à la nature. Autrement dit, en seulement deux ans, ces subventions annulent déjà les 1 090 milliards de « dépenses vertes » qui seront réalisées sur plusieurs années.
Pour suivre les progrès réalisés et ceux qui restent à accomplir, l’OCDE a constitué une base de données qui recense 1 500 mesures nationales « ayant des répercussions environnementales manifestes », réparties entre l’Union européenne et 44 autres pays, et qui couvre un éventail de dimensions environnementales au-delà des énergies et du climat pour inclure également la pollution (de l’air, par les plastiques), l’eau, la biodiversité et la gestion des déchets. Si l’on recense en moyenne 41 mesures liées à l’environnement par pays, il existe une forte hétérogénéité d’un pays à l’autre, le nombre de mesures s’échelonnant de 8 à 168 (avec une médiane de 28). Au Luxembourg, quatorze mesures ont été identifiées.
Globalement leur étude révèle qu’elles prennent principalement la forme de subventions ou de prêts (environ 38 pour cent du total), de réductions d’impôts ou d’autres aides (19 pour cent) et de modifications de la réglementation (environ treize pour cent). En revanche peu de mesures favorisent la recherche-développement (huit pour cent) et on n’en compte pratiquement pas (deux pour cent) qui aillent dans le sens du perfectionnement des compétences des travailleurs. Plus de la moitié des dépenses vertes (soit 846 milliards de dollars) ciblent les secteurs de l’énergie et du transport terrestre, en grande partie responsables des émissions de gaz à effet de serre dans de nombreux pays. Mais la proportion des dépenses à impact mitigé ou négatif y est importante : 24,4 pour cent dans l’énergie et trente pour cent dans le transport terrestre.
Ces activités ont cependant l’avantage de « se prêter souvent à des déploiements rapides : projets d’électricité renouvelable, infrastructures de véhicules électriques ». De fait la situation est plus délicate dans l’aviation où plus la moitié des dépenses (53,4 milliards sur un total de 98) ont une incidence négative ! Dans l’agriculture la proportion est de vingt pour cent des 53,3 milliards alloués, mais dépasse 75 pour cent si l’on considère l’impact « mitigé ». Un chiffre préoccupant compte tenu de l’importance de ce secteur pour la préservation du capital naturel et de la biodiversité.
L’effort reste insuffisant dans d’autres secteurs tels que le transport maritime, l’industrie lourde, le bâtiment, la sylviculture et la gestion et le recyclage des déchets, qui ne représentent à eux cinq que 10,5 pour cent des dépenses à incidence environnementale. Heureusement elles ont quasiment toutes un impact positif ! Cela dit l’insuffisance des fonds alloués à l’amélioration de la gestion des déchets est inquiétante, sachant que cette activité peut favoriser un meilleur usage des ressources et le développement de l’économie circulaire et pourrait aussi réduire à plus long terme la pression sur les prix des produits de base et sur la biodiversité.
Si le verdissement des dépenses de relance est aussi contrarié, c’est entre autres, selon plusieurs associations écologistes, que les aides directes des États à certains secteurs n’ont pas été assorties de « conditions environnementales » (comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre) suffisamment contraignantes. Les pouvoirs publics se sont souvent contentés « d’engagements » sans véritable portée et, pour des raisons sociales, auraient fermé les yeux sur les possibilités de contournement des exigences. D’autre part, dès le début de la crise au printemps 2020, « les représentants des principales industries polluantes – l’énergie, le transport aérien, l’automobile, la plasturgie- se sont immédiatement mobilisés pour obtenir l’abandon, la suspension ou la remise à plus tard de nombreuses régulations ». Les lobbys agricoles ont aussi été à la manœuvre pour remettre en cause diverses avancées environnementales, comme l’interdiction des pesticides. Le lobby patronal BusinessEurope avait demandé des « dérogations temporaires » aux réglementations déjà en place et une suspension momentanée de tout projet sans lien avec la crise sanitaire, au premier plan duquel le fameux Green Deal européen, présenté juste avant le début de la pandémie.
Quelques jours à peine après sa « note d’orientation » sur la relance verte, l’OCDE s’inquiétait aussi des effets de la crise sanitaire sur l’atteinte des 17 Objectifs du Développement Durable définis en 2015 par l’ONU. Un document publié le 27 avril** indique qu’en raison de son terrible bilan humain et de son lourd impact économique, la crise sanitaire a « sérieusement entravé » les progrès des pays de l’OCDE en direction des cibles définies dans le Programme 2030, même si, sur le plan environnemental, la contraction de l’activité économique en 2020 et 2021 aura néanmoins permis une amélioration temporaire de la situation.
L’OCDE note que, dans les pays membres, « des progrès ont été réalisés sur de nombreux fronts, notamment concernant l’intensité énergétique, l’utilisation de l’eau ou le traitement des déchets municipaux ». Mais elle observe aussi que « si une partie de ces évolutions est imputable à l’action des pouvoirs publics et aux progrès techniques, la délocalisation à l’étranger de certaines productions grosses consommatrices de ressources et d’énergie explique également une partie de ces progrès ». En outre, « l’utilisation de matières premières pour soutenir la croissance économique reste élevée, et de nombreuses matières précieuses continuent d’être éliminées sous forme de déchets ». Sur le front du climat et de la biodiversité, malgré quelques progrès, « les émissions ne diminuent guère et les menaces qui pèsent sur la biodiversité terrestre et marine augmentent ». Il est révélateur qu’en 2020, date limite qui avait été fixée en octobre 2010 pour satisfaire aux vingt « Objectifs d’Aichi » en faveur de la diversité biologique, aucun n’avait été atteint dans l’ensemble des pays de l’OCDE.
Peut mieux faire
Le Luxembourg fait figure de bon élève dans le rapport de l’OCDE publié le 27 avril. Il a déjà atteint 24 des 118 cibles des ODD pour lesquelles des données comparables sont disponibles et, sur la base des tendances récentes, il devrait atteindre dix cibles supplémentaires d’ici à 2030. Sur le plan environnemental, « le Luxembourg a mené une politique ambitieuse et complète, dont certains objectifs vont au-delà des engagements internationaux et européens. Depuis le début des années 2000, la consommation d’énergie, les émissions de gaz à effet de serre et les principaux polluants atmosphériques ont diminué ou sont restés stables malgré la hausse du PIB, tandis que la qualité de l’air s’est améliorée. Le Luxembourg a également rattrapé son retard en matière de traitement des eaux usées et triplé la part des énergies renouvelables dans sa production d’électricité ». Ce satisfecit ne concerne pas les zones protégées, près de la moitié du territoire luxembourgeois, car « leur potentiel de conservation de la biodiversité et de fourniture de services écosystémiques est limité (ainsi moins d’un tiers des zones d’eau douce essentielles à la biodiversité sont protégées) ».
D’autre part, « le Luxembourg doit poursuivre ses efforts pour atteindre les objectifs climatiques et consolider les résultats obtenus en matière de gestion des déchets et des matériaux. L’intensité en carbone de l’économie est parmi les plus élevées de l’OCDE », lit-on encore. Comme la productivité matérielle est très élevée, la consommation de matériaux génère de grandes quantités de déchets. En matière de biodiversité, le pays n’a pas fixé d’objectifs nationaux conformes aux objectifs d’Aichi relatifs à la diversité biologique, et les excédents d’azote de l’agriculture sont toujours deux fois supérieurs à la moyenne de l’OCDE.