Die Pressekonferenz, die Landesplanungsminister Claude Turmes (Grüne) am heutigen Freitagvormittag gibt, könnte man beinahe historisch nennen: Er wird dort die vier Plans sectoriels vorstellen.
Wer sich erinnert, weiß noch, dass die vier Pläne ein politisch brisantes Thema des Jahres 2014 waren. Die erste DP-LSAP-Grüne-Regierung war kaum sechs Monate im Amt, da brachte sie heraus, woran unter CSV-Führung seit über zehn Jahren gearbeitet worden war – Entwürfe für die staatliche Raumplanung. Ein Plan sectoriel Transport sollte festlegen, welche Korridore für Transportwege zu reservieren seien. Einem Plan sectoriel Logement waren Standorte für Wohnungsbau im großen Stil zu entnehmen, einem Plan secto-
riel Zones d‘activités Standorte für Gewerbegebiete. Ein vierter Plan beschrieb Landschaften, die bei all diesen Aktivitäten schützenswert wären.
Schlagzeilen Rund ging es um die vier Pläne zum einen, weil manche Minister/innen sie gegen die CSV kehrten: Die damalige DP-Wohnungsbauministerin Maggy Nagel etwa kündigte an, nun hole sie nach, was ihre CSV-Vorgänger jahrzehntelang versäumt hätten. Dass dazu ausgerechnet ein CSV-Wohnungsbauplan herhalten sollte, trug ihr erwartungsgemäß den heiligen Zorn der größten Oppositionspartei ein. Vor allem aber sorgten die Plans sectoriels monatelang für Schlagzeilen über Rechtsunsicherheiten, Eingriffe in die Freiheit von Grundstücksbesitzern und in die Gemeindeautonomie. Im Herbst 2014 zog die Regierung sie zurück. Als sie 2018 wieder auftauchten, fiel das kaum auf, obwohl es mitten in den Wahlkampf geriet. Die Pläne waren politisch entschärft worden, waren nun weniger zwingend. Der damalige Landesplanungsminister François Bausch (Grüne) hatte die Gemeinden und ihren Verband Syvicol zum Mittun bei der Überarbeitung eingeladen. Anschließend aber begann die eigentliche „Konsultationsprozedur“: Gemeinden und Instanzen schrieben neue Stellungnahmen. In der Zwischenzeit wechselte die Regierung, Claude Turmes übernahm das Ressort von François Bausch. Vor neun Monaten begutachtete der Staatsrat die Entwürfe, fand ihre Rechtsbasis noch immer problematisch. Von den Gemeinden kamen insgesamt 1 700 Einwände. All dem soll Rechnung getragen haben, was Turmes heute vorstellt, denn gleich danach sollen die Plans sectoriels über großherzogliche Verordnungen in Kraft gesetzt werden. Dann werden für den ersten großen Wurf zum planvollen Umgang mit dem in Luxemburg so knappen Boden fast zwei Jahrzehnte nötig gewesen sein.
Diverse Interessen Vielleicht erzählt Claude Turmes heute davon, was so schwierig war. Im Gespräch mit dem Land griff er dem nicht vor. Dass er auf der Pressekonferenz viel darüber berichten wird, ist auch nicht sicher: Einerseits kennt er nur die Schlussphase der Pläne. Andererseits sind die Probleme, mit denen ein Landesplanungsminister zu tun hat, dieselben wie vor 20 Jahren. Er ist mit Privatinteressen konfrontiert – mit denen von Grundstücksbesitzern, mit denen von Unternehmen, die Flächen zur Ansiedlung suchen, mit denen von Bürger/innen, die gerne eine Wohnung hätten. Der Landesplanungsminister muss sich auf einem Territorium, das nur rund zweimal so groß ist wie das von London, mit 102 Gemeinden auseinandersetzen, die unterschiedlich groß und verschieden gelegen sind, von denen aber auch die kleinste ihre Lobby hat. Kommunale Planungshoheit und Finanzautonomie besitzen alle. Und der Minister hat es mit Kolleg/innen im Kabinett zu tun, die eigene Interessen und Projekte verfolgen. Ihnen gegenüber hat der Landesplanungsminister ein Mitspracherecht, aber nur ein beratendes. Von sich selber sagt Claude Turmes auf die Frage, ob er gegenüber seinen Gesprächspartner/innen und Kontrahent/innen fordernd auftrete, „ich gehe pragmatisch vor“. Auch kleine Schritte seien wichtig, der Landesplanungsminister müsse „mit allen kooperieren“. Soll heißen: Er braucht die anderen mehr als sie ihn. Landesplanung ist ein Langfrist-Vorhaben. Zum üblichen Politikbetrieb passt es schlecht.
Horizont 2050 Deshalb ist es gar nicht so abwegig, anzunehmen, dass Turmes sich mit dem Riesenvorhaben, das er seit vergangenem Jahr verfolgt, eine Auszeit von der komplizierten Arbeit um Terrain nehmen und vielleicht in erster Linie auf den Wahlkampf 2023 zielen könnte: Luxembourg in Transition ist ein Ideenwettbewerb von Konsortien aus Planer/innen, Architekt/innen und Wissenschaftler/innen. „Es ist der Versuch, partizipativ mit Horizont 2050 zum Klimaschutz beizutragen“, sagt Turmes. In dem 2020 von der Regierung verabschiedeten Nationalen Energie- und Klimaplan stünden „viele technische Vorhaben“. Etwa, dass die Elektromobilität gefördert oder energiesparender gebaut werden soll. „Aber eigentlich reicht das nicht.“ Weil die EU bis 2050 „CO2-neutral“ werden will und Luxemburg mit ihr, soll Luxembourg in Transition klären, „wie sich das territorial deklinieren lässt“. Und obendrein nicht in Luxemburg allein, sondern auch im grenznahen Ausland. Luxembourg in Transition versteht Luxemburg als grenzüberschreitende „Metropolenregion“, also Klimaschutz und Raumplanung grenzüberschreitend. Vor vier Wochen wurden in einem Zwischenausscheid aus den Vorschlägen von zehn Konsortien sechs ausgewählt, um weitergetrieben zu werden. Bis zum Sommer sollen sich aus diesen sechs wiederum drei für die Endrunde qualifizieren: Die werden dann zu einem Entwurf zusammengefasst, der der Regierung vorgelegt wird.
Was Claude Turmes da andenken lässt, ist hochinteressant. Die Webseite luxembourgintransi-
tion.lu ist schon jetzt gespickt mit Berichten und Filmen. Unabdingbar ist das Projekt im Grunde auch, denn CO2-Neutralität hieße, dass 2050 nicht mehr Treibhausgasemissionen anfallen dürften, als sich binden lassen. Da die unterirdische Endlagerung von CO2 hierzulande nicht infrage kommt und zumindest zurzeit unklar ist, ob CO2 sich im großen Stil in der Industrie zu etwas Neuem „veredeln“ lässt, können als „Senken“ zur CO2-Bindung nur Wälder und Pflanzen dienen. Damit lässt sich schon heute ziemlich genau ausrechnen, wieviel Treibhausgas in Luxemburg 2050 ausgestoßen werden darf. Die knappe Ressource Boden wird damit zusätzlich wertvoll, der sparsame Umgang mit ihr extrem wichtig. Darüber jetzt schon nachdenken zu lassen, ist kaum zu früh, denn für den Weg zu zero carbon ist ein Plan mit Etappen nötig. In der ersten Phase von Luxembourg in Transition drehten die Überlegungen der Konsortien sich vor allem darum, wie sich die CO2-Flüsse aus und nach Luxemburg messen lassen: seien sie mit menschlichen Aktivitäten verbunden, seien sie Importe und Exporte von Waren und sogar Dienstleistungen. Erste Überlegungen, wie die Ressource Boden am besten eingesetzt werden sollte, wurden ebenfalls schon angestellt; sie sollen jetzt auf Luxemburg und die angrenzenden Regionen ausgedehnt werden
Wer macht mit? Die große Frage wird sein, wie schnell sich für ein solches Konzept politische Unterstützung finden lassen wird, zumal grenzübergreifend. Die Raumplanung ist, ganz ohne CO2-Ziel, im Inland schon schwierig genug.
Das liegt unter anderem auch daran, dass es eine große Strategie, über die politischer Konsens besteht, zwar gibt. Aber auch sie ist fast 20 Jahre alt. 2003 stimmte die Abgeordnetenkammer dem Leitprogramm zur Raumplanung zu, das noch immer gilt. Die Vorarbeiten zu den Plans sectoriels begannen, als das Leitprogramm noch nicht verabschiedet war. Das war nicht falsch: Die Pläne sollen das Leitprogramm umsetzen. In ihm steht vor allem, dass neben der Hauptstadt, Esch/Alzette und der Nordstad zwölf weitere Gemeinden bevorzugt entwickelt werden sollen.
Deshalb hatte Michel Wolter von der CSV bessere Ausgangsbedingungen, als er als Innen- und Landesplanungsminister der CSV-DP-Regierung von 1999 bis 2004 vor allem in der zweiten Hälfte seiner Amtszeit die Raumplanung so populär machte, wie sie seither nie wieder war. Wolter ließ von einem internationalen Expertenteam ein Integratives Verkehrs- und Landesentwicklungskonzept erarbeiten. Das IVL war als Politik-Szenario für die Umsetzung des Leitprogramms der Raumplanung gedacht. Es zeigte sehr konkret, wie die Verkehrsflüsse sinnvoll kanalisiert werden könnten, welche Orte am geeignetsten wären, um dort Arbeitsplätze und Wohnraum zu schaffen.
De séchere Wee Hinzu kam, dass Wolter verstand, dass die Umsetzung eines solchen Konzepts an der zersplitterten Gemeindelandschaft scheitern würde. Der kommunalen Planungshoheit können staatliche Pläne nicht alles vorschreiben. Weil staatliche Planung auch festlegen müsste, welche Gemeinden wachsen dürfen und welche nicht, greift das in die Finanzierung der Gemeinden ein; wer das tut, läuft Gefahr, sich an der Gemeindeautonomie zu vergreifen. Weil Wolter Innen- und Landesplanungsminister in Personalunion war, initiierte er eine Debatte über die Neuaufteilung der kommunalen Kompetenzen, die in eine Finanzierungsreform münden sollte. Er ließ ein Konzept für eine Grundsteuerreform ausarbeiten, die für den effizienten Umgang mit Flächen sorgen sollte. Entgegen kam ihm, dass seine Vorhaben die Unterstützung seiner Parteikolleg/innen im Kabinett bis hinaus zu Premier Jean-Claude Juncker hatten. Es war die Zeit des Wirtschaftsbooms kurz vor dem Dotcom-Crash. 2020 sagte Juncker auf einem CSV-Kongress, Luxemburg sollte auf Wirtschafts-Prospektionsreisen auch für Ansiedlungen von Betrieben hinter der Grenze werben. Politisch spielte Wolter auch in die Hände, dass 2001 am Rentendësch eine allgemeine Rentenerhöhung um elf Prozent beschlossen worden war. Juncker begann, Panik vor dem „700 000-Einwohnerstaat“ im Jahr 2030 zu schüren, Wolter lieferte rechtzeitig vor den Wahlen 2004 mit dem IVL-Konzept die Behauptung, die CSV kenne den „séchere Wee“ dorthin.
Für Claude Turmes sind die Bedingungen andere. Für die aktuelle Koalition ist die Landesplanung nicht sonderlich prioritär. Denn sie müsste an Besitzerinteressen rühren, was für die DP ein Problem ist. Radikale Eingriffe in die Gemeindelandschaft sind mit DP und LSAP nicht zu machen. Das hatte sich schon 2005 gezeigt, als der damals nicht wieder gut genug für ein Ministeramt gewählte Michel Wolter sich zwei Jahre vergeblich in einem Sonderausschuss der Abgeordnetenkammer um einen politischen Konsens für eine Territorialreform bemühte: Die Idee der CSV, nach französischem Vorbild Landgemeinden zu Communautés des communes von mindestens 3 000 Einwohnern zu verbünden und im städtischen Raum Communautés urbaines von mindestens 10 000 Einwohnern zu bilden, scheiterte am Widerstand von DP und LSAP.
Vorsicht! Heute werden nur vorsichtige Schritte unternommen, die Gemeinden zu lenken. LSAP-Innenminister Dan Kersch stellte 2016 in seiner Gemeindefinanzreform die laut dem Leitprogramm von 2003 bevorzugt zu entwickelnden Gemeinden finanziell etwas besser. Seine Nachfolgerin Taina Bofferding lässt über die Missionen der Gemeinden nachdenken und will sie in einem neuen Gemeindegesetz fassen; aber das zieht sich hin. Gemeindefusionen sollen freiwillig bleiben, hat Bofferding erst vor zwei Wochen betont. Selbst die CSV hat aufgehört, ihre Idee von 60 Gemeinden laut zu vertreten.
Das Glas ist halbvoll So bleibt zur planerischen Zusammenarbeit im Moment kaum mehr, als von staatlicher Seite her immer wieder Anstöße zu geben und jedes Mitmachen zu loben. Erzählt Claude Turmes von der Zusammenarbeit mit den Gemeinden, gleicht das Schilderungen vom halbvollen Glas: Die elf im Prosud-Syndikat zusammengeschlossenen Südgemeinden zum Beispiel hätten regionale Wanderwege entworfen und würden über Radwege nachdenken. Damit aber backen sie kleine Brötchen; eigentlich sollte Prosud ein „Planungssyndikat“ sein, über das die Südgemeinden ihre kommunalen Flächennutzungspläne aufeinander abstimmen. In Wirklichkeit jedoch agierten in Prosud vor allem Esch und Düdelingen gegeneinander, bis vor fünf Jahren die Syndikatsmitglieder fanden, gemeinsames Planen funktioniere nicht. Ähnliches lässt sich über die Nordstad sagen, wo zwar Fusionsabsichten bestehen, ohne eine staatliche Entwicklungsgesellschaft aber wenig gemeinsam geplant wird. Die Hauptstadt und ihre Nachbargemeinden wiederum sind „Konventionsgebiete“, die kaum weitergelangt sind, als über Parkraummanagement, Radwege und neuerdings Recyclingzentren als „Ressourcenzentren“ nachzudenken.
Neue Strategie Dass eine neue Strategie, ein neues Leitprogramm her soll, steht im Koalitionsvertrag der DP-LSAP-Grüne-Regierung. Spätestens bis zum Ende der Legislaturperiode soll es unter Dach und Fach sein, sagt Claude Turmes. Es soll Ideen aus Luxembourg in Transition übernehmen, schon deshalb werde dieses Projekt kein Papiertiger bleiben, betont Turmes. Daneben lässt er an „Leitplänen“ für den Süden, Luxemburg-Stadt und Umland sowie die Nordstad arbeiten. „All das wird natürlich für politische Diskussionen sorgen.“
Und verhindert werden müsste, dass gegen die großen Programme und Pläne verstoßen wird. Mit dem IVL geschah das, trotz aller großen Ambitionen. Zum ersten Mal noch zu Michel Wolters Amtszeit mit dem Grundstücksdeal der Stadt Luxemburg und Flavio Becca zur Entwicklung des Ban de Gasperich zum Einkaufs- und Büroviertel Cloche d’Or – im IVL hatte gestanden, im Hauptstadtgroßraum keine neuen Arbeitsplätze anzusiedeln, sondern vor allem Wohnungen zu schaffen. Ein weiterer Verstoß war der erste Pacte Logement, der ab 2008 alle Gemeinden für Wachstum mit Geld belohnte. Das konnte auch deshalb geschehen, weil nie eine politische Entscheidung getroffen wurde, wie mit dem IVL-Konzept umzugehen sei.
So etwas dürfe sich nicht wiederholen, unterstreicht Turmes tapfer. Doch Kurzfrist-Politik hat sich bisher als sehr durchsetzungsfähig gegenüber Langfrist-Ansätzen erwiesen. Als 2018 das Landesplanungsgesetz zum letzten Mal reformiert wurde, verschwand daraus der Passus, der dem großen Leitprogramm eine gewisse Verbindlichkeit zuschrieb. Der Staatsrat fand das juristisch unsicher, Regierung und Kammerausschuss nahmen das hin. Claude Turmes denkt heute darüber nach, das Landesplanungsgesetz erneut zu überarbeiten. Ihn interessiere das Schweizer Gesetz, sagt er. Unter anderem, weil darin ein Fonds beschrieben steht, aus dem kleine Gemeinden entschädigt werden, wenn sie auf Wachstum verzichten.
Städte wie Städte ... Wie weit der Landesplanungsminister damit kommen wird, ist sehr ungewiss. Änderungen am Landesplanungsgesetz nehmen erfahrungsgemäß Jahre in Anspruch. Turmes möchte dafür sorgen, dass „unsere Städte wie Städte funktionieren, die Dörfer als Dörfer“. Was sich leichter sagt, als es sich umsetzen lässt.
Müssen für derartige Langfrist-Überlegungen daheim schon dicke Bretter gebohrt werden, ist das umso mehr der Fall, wenn die Probleme grenzüberschreitende sind. Dabei ist die „Metropolenregion Luxemburg“, die im Süden bis kurz vor Metz reicht, im Osten bis hinter Trier und im Westen bis weit hinter Arlon schon seit 2008 ein Begriff für die Luxemburger Landesplanung. Einerseits der Verkehrsflüsse wegen, andererseits, weil die Attraktivität Luxemburgs kleine Gemeinden jenseits der Grenzen zu Schlafgemeinden macht – sowohl für Grenzpendler/innen, die ihren Wohnsitz in Grenznähe nehmen, als auch für Luxemburger/innen, die vor den hohen Wohnungspreisen hierzulande ins nahe Ausland flüchten. „Wenn hier nicht jeder eine Wohnung finden kann, dann müssen wir ein Interesse daran haben, dass das im nahen Ausland klappt“, sagt Turmes, „aber ohne dass dies dort zu Verwerfungen führt.“ Zum Beispiel zu einer Gentrifizierung, wie d’Land sie unlängst in Nordlothringen beschrieben hat, wo Zuzug aus Luxemburg die Immobilienpreise derart steigen lässt, dass Einheimische verdrängt werden (d’Land, 12.2.2021).
Was sich dagegen unternehmen lässt? – Für den Landesplanungsminister ist das nicht nur eine Planungsfrage, aber auch. Claude Turmes erwähnt Projekte zur Kooperation, aber sie sind noch punktuell. Etwa im Oberen Moseltal mit Gemeinden im Saarland und in Rheinland-Pfalz. Oder im Raum Esch/Alzette, wo eine Kooperation mit französischen Gemeinden, die Alzette-Belval heißt, seit Jahren auf dem Papier existiert, sogar ein Vorbild für europäische Zusammenarbeit sein soll.
Bauausstellung Diesem Groupement soll die zwischen 2022 und 2032 in Belval geplante „Internationale Bauaustellung“ zu einem großen Schub verhelfen. „Wir müssen klären, wie wir die Zusammenarbeit strukturieren, damit etwas geschieht.“ Auch dafür soll Luxembourg in Transition bis Ende dieses Jahres Ideen liefern. Die „gouvernance“ der Zusammenarbeit über die Grenzen sei ein wichtiges Thema in dem Ideenwettbewerb. Die Nachbarregionen seien im Bilde über das, was Luxemburg ausarbeiten lässt. In dem Komitee zur Bürger/innenbeteiligung an Luxembourg in Transition säßen neben 25 Personen aus Luxemburg fünf aus dem nahen Ausland. In der Schweiz funktioniere die Metropolen-Zusammenarbeit im Raum Basel und im Raum Genf mit den Nachbarländern bereits; wieso nicht demnächst auch hier? Der Luxemburger Regierung sei übrigens klar, dass Zusammenarbeit auch mit Geld zu tun hat. „Zurzeit beteiligt Luxemburg sich an der Finanzierung von Mobilitätsinfrastrukturen in Frankreich. Künftig könnte es sich vielleicht auch an anderen Strukturen von gemeinsamem Nutzen beteiligen.“ Das sei eine Überlegung der Regierung.
Was aus den Bekenntnissen zum gemeinsamen Planen und Entscheiden wird, bleibt im wahrsten Sinne des Wortes abzuwarten, so langfristig, wie Landesplanung funktioniert. Rascher dürfte sich zeigen, ob in der Pandemie oder kurz danach politisches Interesse daran besteht. Die bisherige Erfahrung hat gezeigt, dass in Luxemburg die Landesplanung vor allem in Zeiten hoher Konjunktur als Projektionsfolie für Versprechen zum Wachstumsmanagement dienten: Wie kurz vor den Wahlen 2004 das IVL-Konzept zeigen sollte, dass zumindest unter Führung der CSV der Weg in den 700 000-Einwohnerstaat kein Problem sei, empfahl unter der vorigen Regierung der Grüne François Bausch sich als Wachstumsmanager“, der den „1,2 Millionen-Einwohnerstaat“ im Jahre 2060 als „Phantom“ abtat. Das Wachstum sei „nicht das Problem“.
Heute dagegen ist in der gesamten EU noch unklar, ob die Rezession durch die Corona-Seuche Ende 2020 wirklich schon beendet war. Claude Turmes hofft, dass ganz unabhängig davon gerade wegen der Pandemie-Erfahrung ein Bedarf nach einem Zukunftsentwurf besteht. Er lasse an einem arbeiten, der „ganz pragmatisch“ sein soll und kein akademisches Luftschloss.