Michel Erpelding est titulaire d’un doctorat en droit international. Il mène des recherches sur l’histoire du droit international à la Faculté de droit, d’économie et de finances de l’Université du Luxembourg.
d’Land : Monsieur Erpelding, dans son allocution télévisée de lundi, le président russe Vladimir Poutine a reconnu les deux provinces séparatistes de l’est de l’Ukraine, Donetsk et Louhansk, majoritairement peuplées de Russes, comme des « républiques populaires indépendantes » et a annoncé le déploiement de troupes russes pour « assurer la paix ». Hier, jeudi, il a donné son feu vert et la Russie a envahi l’est de l’Ukraine. Qu’en est-il du point de vue du droit international ? S’agit-il d’une invasion, d’un acte de guerre ?
Michel Erpelding : Il s’agit d’une guerre d’agression et, à ce titre, de la plus grave violation du droit international.
Poutine justifie cela en affirmant que la population russe des deux provinces de l’est de l’Ukraine est menacée. Il va même jusqu’à parler de « génocide ».
Il utilise ce terme depuis un certain temps déjà. D’une manière générale, on peut dire qu’il n’est pas illégal de proclamer l’indépendance. Le droit international, en vigueur depuis 1945, reconnaît le droit des peuples à l’autodétermination. D’un autre côté, il consacre le droit de tous les États à l’intégrité territoriale comme un principe fondamental. Les sécessions ne sont donc pas exclues, mais elles sont fortement entravées. Les frontières tracées après la Seconde Guerre mondiale devraient être respectées autant que possible afin d’éviter de nouvelles guerres et des situations telles que celle que connaît actuellement l’Ukraine. C’est pourquoi il est illégal de soutenir de l’extérieur des mouvements sécessionnistes dans un autre pays. De plus, l’envoi de troupes dans ce pays constitue un premier pas vers l’annexion d’un territoire.
Lundi, Poutine a également affirmé que l’Ukraine n’existait en tant qu’État que parce qu’elle était devenue une république de l’Union soviétique après la Révolution d’octobre de 1917. S’agissait-il simplement de rhétorique ou, l’invasion de l’Ukraine ayant déjà eu lieu, d’une annonce à peine voilée de son intention d’annexer l’ensemble du pays ?
La question qui se pose est la suivante : « Que veut Poutine ? ». Nous sommes tous dans le flou à ce sujet. Je pense qu’en Russie, les décisions sont prises au sein d’un cercle très restreint. Il se peut que Poutine et son cercle restreint souhaitent se contenter d’annexer les deux régions de l’est de l’Ukraine à la Russie, à l’instar de la Crimée. Il faut toutefois garder à l’esprit que ces deux républiques autoproclamées revendiquent un territoire bien plus vaste que celui qu’elles contrôlent actuellement. Mais remettre en cause la souveraineté de l’Ukraine est l’exemple type de ce qui est déjà interdit. Dans l’ordre du droit international tel qu’il a été établi après la Seconde Guerre mondiale, chaque État jouit de la même souveraineté. Si un État en reconnaît un autre, il doit le traiter comme il souhaiterait être traité lui-même. Il doit respecter l’intégrité territoriale de l’autre, ne pas recourir à la force contre lui et ne pas même menacer d’y recourir. C’est la disposition la plus stricte de la Charte des Nations unies. Lorsque Poutine a contesté lundi la légitimité de l’Ukraine en tant qu’État et a déclaré, en substance, que celui-ci n’aurait même pas le droit d’exister, il a donné une toute nouvelle dimension au conflit. Du point de vue du droit international, des dommages irréparables ont déjà été causés : une forme d’intimidation où la violence n’est pas seulement brandie comme une menace, mais déjà exercée, constitue un blanc-seing pour tout État, même s’il n’est puissant qu’à l’échelle régionale, de tenter de s’emparer de territoires appartenant à un autre État. Pour le Nigeria peut-être, ou pour l’Éthiopie. Et pour la Chine, bien sûr.
On pourrait maintenant faire valoir que la population de Donetsk et de Louhansk est majoritairement russe. Qu’est-ce qui s’opposerait à l’organisation de référendums dans ces régions, comme cela a été le cas en Crimée en 2014 ? Vous dites que le droit international rend les sécessions très difficiles. Mais si cela permettait d’apaiser la situation, cela pourrait-il être acceptable ?
En principe, les sécessions sans le consentement de l’État central ne sont acceptables que dans le cadre d’une décolonisation. Cela vaut encore aujourd’hui. C’est pourquoi, par exemple, la Nouvelle-Calédonie a le droit de décider si elle souhaite rester française ou devenir indépendante. Ce processus n’est pas encore achevé. En revanche, si un peuple non colonisé déclare : « Nous formons un peuple à part entière et souhaitons devenir indépendants de l’État central », le droit international rend alors cette démarche plus difficile.
Mais cela ne met pas forcément fin aux conflits.
C’est vrai, mais d’un autre côté, il existe dans le monde de nombreux États multiethniques. Et entre ces États, il y a souvent des frontières qui ne correspondent pas à des lignes de démarcation ethniques. Si l’on disait « tout est permis ! », il y aurait davantage de guerres. C’est là une leçon importante tirée de l’entre-deux-guerres. Dans les années 1930, l’Italie fasciste, l’Allemagne nazie et, dans une certaine mesure, le Japon avaient attisé des mouvements sécessionnistes dans d’autres pays dans le but inavoué d’annexer les territoires concernés. À l’époque, les Allemands des Sudètes voulaient « rentrer dans le Reich ». En Europe, on discutait d’une politique de « changement pacifique », c’est-à-dire de la manière dont on aurait pu modifier les frontières existantes afin de satisfaire l’Allemagne ou l’Italie et d’éviter ainsi les guerres. Si l’on s’engage dans cette voie, une dynamique dangereuse menace de s’enclencher. C’est pourquoi, après la Seconde Guerre mondiale, l’idée était de concéder de nouveaux territoires à l’Union soviétique, tout en retirant des territoires à l’Allemagne, puis de geler ces frontières. Et de déclarer : il est illégal de soutenir de l’extérieur un mouvement d’indépendance au sein d’un État, comme le fait la Russie en Ukraine.
Lorsque la Yougoslavie s’est effondrée, un débat a eu lieu au sein de l’UE, début 1991, sur la manière de traiter la question de la Slovénie et de la Croa-
tie. L’Allemagne a fait pression pour qu’elles soient reconnues comme indépendantes. Était-ce contraire au droit international ?
Cette question a fait l’objet de débats parmi les spécialistes du droit international. La conclusion a été que la situation était particulière : un État existant était en train de se désagréger, un État fédéral que presque toutes les républiques constitutives souhaitaient quitter. Dans un tel cas, disait-on à l’époque, le droit international se montrait plus « conciliant ».
Il y a quand même eu la guerre.
Ce n’était pas du tout une affaire très nette, si l’on peut dire. Cela n’a pas échappé à la Russie. Elle perçoit ce contexte plus large. Cela tient à son problème géopolitique : depuis le début des années 90, elle n’a cessé de perdre de son pouvoir. Aujourd’hui, la Russie veut retrouver ce pouvoir. Depuis la guerre du Kosovo, cela s’exprime de manière beaucoup plus claire, y compris sur le plan juridique.
Et comment ?
La Russie reprend les arguments de l’Occident, les ridiculise en partie, les déforme et les retourne contre l’Occident. À l’époque, plusieurs pays occidentaux – pas tous – avaient déclaré : « Les Albanais du Kosovo ont le droit à la sécession. » Non pas parce que nous sommes en général favorables aux sécessions, mais parce que de très graves violations des droits de l’homme avaient eu lieu au Kosovo. Ce n’était toutefois pas l’argument principal. L’argument officiel avancé par de nombreux pays de l’UE était qu’il s’agissait d’une situation sui generis, car le Kosovo était alors sous administration internationale et n’était plus contrôlé par la Serbie. De sorte que ce ne serait pas si grave si la Serbie perdait le Kosovo. C’était entre 1999 et 2008. La Russie avait initialement approuvé l’administration internationale du Kosovo. Lors de sa mise en place, il avait été officiellement déclaré : « Cela ne signifie pas pour autant que le Kosovo deviendra bientôt indépendant ! » Lorsqu’en 2008, cette administration a dû servir de justification à la séparation d’avec la Serbie, la Russie a déclaré : « Ça suffit. » Les arguments de l’Occident seraient hypocrites, la Russie ne les accepterait plus. Il existe des discours de Poutine dans lesquels il se moque du conflit du Kosovo et dit : « Très bien. C’est ce que vous voulez, alors faisons-le ainsi. » Il l’a dit très ouvertement et avec beaucoup de cynisme. 2008 a été une année décisive pour la politique étrangère russe.
En 2008, le président américain de l’époque, George W. Bush, et le Premier ministre britannique de l’époque, Tony Blair, ont obtenu du sommet de l’OTAN à Bucarest qu’il déclare une « politique de la porte ouverte » pour la Géorgie et l’Ukraine. Était-ce une erreur ?
Cela s’inscrit tout d’abord dans le contexte général. Bush et Blair avaient déclenché en Irak une guerre totalement illégale qui violait la Charte des Nations unies, tout comme la Russie la viole aujourd’hui. À l’époque, cela avait été toléré. La Russie l’a bien sûr remarqué. Aujourd’hui, elle veut à nouveau prouver qu’elle est une grande puissance, et pour la Russie, on est une grande puissance lorsqu’on peut parfois se permettre d’enfreindre le droit international. Les États-Unis le font aussi et l’ont démontré de manière impressionnante en Irak.
De ce point de vue, la « porte ouverte » à l’OTAN devait-elle nécessairement provoquer la Russie ?
À ce sujet, il faut tout d’abord préciser qu’il n’existe aucun traité dans lequel l’OTAN, les États-Unis ou les Européens se seraient engagés à ne pas admettre de pays de l’Est au sein de l’OTAN. Quelles que soient les promesses verbales que Mikhaïl Gorbatchev a obtenues en 1990 de la part de l’ancien président américain George Bush père, concernant l’avenir de l’Europe après la réunification de l’Allemagne, elles n’ont pas la même valeur qu’un traité. Mais il est bien sûr problématique de jouer ainsi avec la sécurité de l’Europe, comme cela s’est produit en 2008, alors que l’on savait que la Russie se sentait encerclée depuis des années déjà. On peut se demander si le fait que l’OTAN se trouve aux portes de la Russie sert la sécurité de l’Europe, et cette question devrait avant tout être posée aux États-Unis.
Selon vous, qu’est-ce qui aurait mieux contribué à la sécurité de l’Europe ?
Après la Seconde Guerre mondiale, il existait entre les deux blocs des États tampons qui étaient neutres. L’Autriche et la Finlande, mais on pourrait aussi citer la Suède. Cela a fonctionné. On aurait pu convoquer, dans les années 90, une conférence internationale à laquelle l’Ukraine aurait également participé. On y aurait négocié une architecture de sécurité et, au final, on aurait dit à certains États : « Vous restez neutres. Vous maintenez une armée, une armée forte – comme celle de la Finlande –, mais vous entretenez de bonnes relations tant avec la Russie qu’avec les pays de l’OTAN. »
L’OTAN pourrait-elle refuser l’adhésion de l’Ukraine si celle-ci en faisait la demande ? L’adhésion à l’OTAN est un objectif constitutionnel en Ukraine depuis 2019.
D’un point de vue juridique, cela n’a aucune importance. Cela traduit une intention politique, et la majorité de la population ukrainienne est désormais probablement favorable à une adhésion à l’OTAN. Mais lorsqu’il s’agit de sécurité internationale, on ne peut pas toujours se plier à la volonté d’une majorité de la population. L’OTAN pourrait bien sûr refuser cette adhésion. Tout comme ses pays membres, qui devraient en effet donner leur accord. D’un point de vue politique, il serait important de proposer une alternative à l’Ukraine. Notamment pour éviter une guerre civile, les uns étant pour l’OTAN, les autres contre. Je renvoie ici une nouvelle fois à la décision de certains États d’adopter la neutralité après la Seconde Guerre mondiale.
Si, comme vous le dites, la Russie et les États-Unis peuvent tous deux se permettre d’enfreindre parfois le droit international, quelle valeur reste-t-il alors à cet ordre juridique ? Après tout, les États-Unis et la Russie sont membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU.
À la fin de la Guerre froide, l’ONU a fonctionné pendant un certain temps comme elle était censée le faire. Lorsque Saddam Hussein a envahi le Koweït début 1991, même l’Union soviétique, sous Gorbatchev, a voté en faveur de sanctionner cette agression et de repousser l’armée irakienne. C’est ce qu’ont fait les États-Unis à l’époque. Ils se sont contentés de cela ; ils ne cherchaient pas encore à provoquer un « changement de régime » à Bagdad. Par la suite, des sanctions
ont été imposées, qui ont été terribles pour la population irakienne et ne reflétaient pas un ordre mondial fonctionnant parfaitement. Mais malgré toutes les réserves qu’il convient d’émettre, les choses se sont déroulées à l’époque comme prévu.
Parce que le principe de base est d’éviter les guerres ?
Oui. Depuis 1945, mener une guerre n’est en réalité possible que dans deux cas : avec un mandat de l’ONU ou en légitime défense. Mais pas pour faire valoir des intérêts politiques. Le simple fait de proférer des menaces de guerre constitue déjà une violation du droit international, et lorsque la Russie a massé près de 200 000 soldats près de la frontière ukrainienne, cela a enfreint la Charte des Nations unies. Mais les États-Unis l’ont souvent fait eux aussi. Ils ont contribué à saper l’ordre international d’après-guerre. Une nouvelle dimension a été atteinte sous Donald Trump : en 2019, les États-Unis ont reconnu l’annexion du plateau du Golan syrien par Israël et, en 2020, celle du Sahara occidental par le Maroc. Auparavant, c’était totalement impensable. On peut donc se demander comment améliorer l’ordre mondial et comment il devrait être mieux organisé sur le plan juridique. En fin de compte, cependant, on ne peut pas faire l’impasse sur les grandes puissances. Depuis le Congrès de Vienne de 1814-1815, ce sont elles qui prennent les décisions. Au XIXe siècle, elles agissaient de leur propre chef. Notre système mondial actuel repose sur le principe de la « sécurité collective » : si un État en attaque un autre, tous les autres doivent prendre parti contre lui. Cela vise à empêcher qu’un État ne s’empare à lui seul de la domination mondiale. C’est pourquoi il faut qu’il y ait des États suffisamment bien armés pour maintenir cet ordre. C’est ainsi que cela est conçu.
Qu’est-ce que cela signifie pour l’UE ?
L’UE n’est pas une grande puissance. Il est certainement dans l’intérêt des Européens d’agir ensemble, de parler d’une seule voix. Notamment pour éviter que les États-Unis ne prennent les décisions à leur place. Après tout, il n’est pas normal qu’un conflit se déroulant juste derrière nos frontières fasse l’objet d’une dispute uniquement entre Moscou et Washington. S’il y a une guerre, ce sera ici et non en Amérique. Mais il ne s’agit vraiment pas là d’une question juridique.
L’UE semble impuissante, mais pas divisée. Du moins, pas pour l’instant.
J’espère que cela durera. Je n’en suis pas certain. La Hongrie, par exemple, suit sa propre voie. Depuis déjà dix ans, la Hongrie délivre des passeports en Slovaquie et en Roumanie aux Hongrois de souche qui y vivent. On pourrait dire qu’au sein de l’UE, cela n’a pas d’importance. Mais le gouvernement hongrois aspire également à une rectification des frontières ; il souhaite revenir aux frontières de Trianon, fixées après la Première Guerre mondiale, à une époque où la Hongrie était nettement plus grande. Sous Viktor Orbán, la Hongrie pourrait avoir intérêt à déstabiliser ses pays voisins. Au début de la semaine, la Hongrie a d’abord refusé de se rallier aux décisions de l’UE concernant les sanctions à l’encontre de la Russie.
Et le Luxembourg ? En tant que petit pays, il a tout intérêt à ce que l’ordre mondial soit stable. Il a toutefois des intérêts économiques multiples en Russie.
Historiquement, le Luxembourg a toujours soutenu le respect des règles internationales
. Dans ses déclarations, le ministre des Affaires étrangères ne manque jamais de souligner leur importance. Le problème est que le Luxembourg n’agit pas toujours de manière cohérente. Ce fut le cas, par exemple, en 2018, lorsque le grand-duc Henri est parti en vacances au Sahara occidental. La Cour avait alors déclaré que ce voyage était de nature privée. Or, le site web de la Cour en avait fait état. Et lorsque le chef d’État d’un pays souverain, qui n’a pas reconnu l’annexion du Sahara occidental par le Maroc, y passe ses vacances, cela n’a rien de privé. Si le gouvernement luxembourgeois veut être crédible, il doit faire très attention à ce genre de choses. D’autant plus que cela rejoint ce que la Russie a reproché à l’Occident au sujet de l’est de l’Ukraine : « Vous êtes contre ce que nous faisons là-bas, mais vous étiez pour l’indépendance du Kosovo. » Ce n’est pas vraiment comparable, mais la Russie se jette sur la moindre incohérence.
Dans ce cas, le Luxembourg devrait également soutenir toutes les sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie et les appliquer à la lettre, malgré les bonnes relations économiques et la présence de personnalités telles que Jeannot Krecké et Étienne Schneider au sein des conseils d’administration d’entreprises russes.
Bien sûr. Et il faudra vérifier si les sanctions sont correctement appliquées et si les hommes d’affaires et les entreprises luxembourgeoises s’y conforment. À cela s’ajoute, indépendamment des décisions de sanctions, le fait que les Luxembourgeois qui entretiennent des relations commerciales avec la Russie doivent veiller à ce que celles-ci ne concernent pas des territoires soumis à une occupation illégale. En effet, cela peut entraîner des conséquences civiles et pénales, y compris en vertu de la législation luxembourgeoise actuelle. Par ailleurs, une initiative citoyenne européenne est enregistrée depuis septembre 2021 auprès de la Commission européenne ; elle recueille des signatures afin d’obtenir l’interdiction, au niveau de l’UE, de tout commerce avec des territoires illégalement occupés. Je ne suis pas certain que le gouvernement luxembourgeois transmette systématiquement ces informations aux entreprises. Or, cela serait important pour la sécurité juridique des investissements.
