Michel Erpelding ist promovierter Völkerrechtler. Er forscht an der Fakultät für Recht, Wirtschaft und Finanzen der Universität Luxemburg über Völkerrechtsgeschichte.
d’Land: Herr Erpelding, Russlands Präsident Wladimir Putin hat in seiner Fernsehansprache am Montag die beiden abtrünnigen, mehrheitlich von Russen bewohnten ostukrainischen Provinzen Donezk und Luhansk als „unabhängige Volksrepubliken“ anerkannt und die Entsendung russischer Truppen zur „Friedenssicherung“ angekündigt. Am gestrigen Donnerstag gab er dafür grünes Licht und Russland rückte in die Ostukraine ein. Was ist das aus völkerrechtlicher Sicht? Eine Invasion, ein kriegerischer Akt?
Michel Erpelding: Es ist ein Aggressionskrieg und damit der schlimmste Bruch des Völkerrechts.
Putin begründet das damit, dass die russische Bevölkerung in den beiden ostukrainischen Provinzen bedroht sei. Er spricht sogar von „Genozid“.
Diesen Begriff benutzt er schon länger. Generell ist zu sagen, dass es nicht illegal ist, eine Unabhängigkeit auszurufen. Das seit 1945 geltende Völkerrecht erkennt das Selbstbestimmungsrecht der Völker an. Andererseits schreibt es das Recht aller Staaten auf territoriale Integrität als wichtiges Prinzip fest. Sezessionen sind damit nicht ausgeschlossen, werden aber stark erschwert. Die Grenzen, die nach dem Zweiten Weltkrieg gezogen wurden, sollten möglichst eingehalten werden, damit es keine neuen Kriege gibt und Situationen wie eben die in der Ukraine vermieden werden. Deshalb ist es illegal, Sezessionsbestrebungen in einem anderen Land von außen her zu unterstützen. Obendrein Truppen in dieses Land zu schicken, ist ein erster Schritt hin zur Annexion von Territorium.
Putin hat am Montag auch behauptet, die Ukraine existiere als Staat nur, weil sie nach der Oktoberrevolution von 1917 Teilrepublik der Sowjetunion wurde. War das bloß Rhetorik oder, da der Einmarsch in die Ukraine schon stattgefunden hat, eine kaum verhüllte Ankündigung, das ganze Land annektieren zu wollen?
Darin steckt die Frage, „Was will Putin?“. Da tappen wir alle im Dunkeln. Ich denke, in Russland werden die Entscheidungen im ganz kleinen Kreis getroffen. Kann sein, dass Putin und sein inner circle sich darauf beschränken wollen, die beiden ostukrainischen Regionen an Russland anzuschließen wie die Krim. Wobei man bedenken muss, dass die beiden selbsternannten Republiken ein Territorium für sich beanspruchen, welches viel größer ist als das zurzeit von ihnen kontrollierte. Aber die Infragestellung der Staatlichkeit der Ukraine ist die Bilderbuchversion dessen, was bereits verboten ist. In der Völkerrechtsordnung, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg aufgestellt wurde, hat jeder Staat dieselbe Souveränität. Erkennt ein Staat einen anderen an, muss er ihn so behandeln, wie er selbst behandelt werden will. Er muss die territoriale Integrität des anderen respektieren, darf keine Gewalt gegen ihn einsetzen und nicht mal mit der Anwendung von Gewalt drohen. Das ist die strengste Bestimmung, die es in der Charta der Vereinten Nationen gibt. Als Putin am Montag der Ukraine ihre Legitimität als Staat absprach und tatsächlich sagte, dass dieser gar nicht existieren dürfe, hat er dem Konflikt eine ganz neue Dimension gegeben. Aus völkerrechtlicher Sicht sind bereits irreparable Schäden passiert: Ein bullying, bei dem Gewalt nicht nur angedroht, sondern schon angewandt wird, ist ein Freibrief für jeden Staat, selbst wenn er nur regional mächtig ist, Gebiete eines anderen einzunehmen zu versuchen. Für Nigeria vielleicht oder für Äthiopien. Und für China natürlich.
Nun könnte man argumentieren, in Donezk und Luhansk leben mehrheitlich Russen. Was spräche dagegen, dort Referenden abzuhalten wie 2014 auf der Krim? Sie sagen, Sezessionen würden durch das Völkerrecht stark erschwert. Aber wenn sich damit die Lage beruhigen ließe, könnte das akzeptabel sein?
Akzeptabel sind Sezesssionen ohne Einwilligung des Gesamtstaates grundsätzlich nur im Rahmen einer Dekolonisierung. Das gilt noch heute. Deshalb hat zum Beispiel Neukaledonien das Recht zu entscheiden, ob es französisch bleiben oder unabhängig werden will. Dieser Prozess ist noch nicht abgeschlossen. Erklärt dagegen ein nicht kolonisiertes Volk, „wir sind ein Volk für uns und wollen unabhängig werden vom Gesamtstaat“, dann erschwert das Völkerrecht das.
Dadurch werden aber die Konflikte nicht unbedingt beendet.
Schon richtig, doch andererseits gibt es auf der Welt eine Menge Vielvölkerstaaten. Zwischen den Staaten wiederum gibt es oft Grenzen, die keinen ethnischen Trennlinien entsprechen. Würde man sagen: anything goes!, würde es mehr Kriege geben. Das ist eine wichtige Lektion der Zwischenkriegszeit. In den Dreißigerjahren hatten das faschistische Italien, Nazideutschland und zum Teil auch Japan sezessionistische Bewegungen in anderen Ländern mit dem Hintergedanken geschürt, sich die betreffenden Territorien einzuverleiben. Damals wollten die Sudetendeutschen „heim ins Reich“. In Europa wurde eine Politik des „peaceful change“ diskutiert, also wie man bestehende Grenzen hätte verändern können, damit das Deutschland oder Italien zufriedengestellt und man dadurch Kriege vermieden hätte. Fängt man damit an, droht eine gefährliche Dynamik. Deshalb lautete die Idee nach dem Zweiten Weltkrieg, der Sowjetunion weitere Territorien zuzugestehen, Deutschland hingegen Territorien wegzunehmen und diese Grenzen anschließend einzufrieren. Und zu sagen: Es ist illegal, eine Unabhängigkeitsbewegung in einem Staat von außen her zu unterstützen, so wie Russland das in der Ukraine tut.
Als Jugoslawien zerfiel, fand Anfang 1991 in der EU eine Diskussion statt, wie mit Slowenien und Kroa-
tien umgegangen werden sollte. Deutschland machte Druck, sie als unabhängig anzuerkennen. War das völkerrechtswidrig?
Unter Völkerrechtlern wurde das diskutiert. Das Fazit lautete, dass die Situation eine besondere war: Ein bestehender Staat war dabei zu zerfallen, ein Föderalstaat, den fast alle Teilrepubliken verlassen wollten. In so einem Fall, hieß es damals, sei das Völkerrecht „zuvorkommender“.
Krieg gab es trotzdem.
Es war überhaupt keine saubere Sache, wenn man so will. Russland entging das nicht. Es sieht diesen breiten Kontext. Das hat mit seinem geopolitischen Problem zu tun, seit Anfang der Neunzigerjahre kontinuierlich an Macht verloren zu haben. Nun will Russland Macht zurück. Seit dem Kosovokrieg wird das viel klarer formuliert, auch juristisch.
Und wie?
Russland nimmt die Argumente des Westens, zieht sie zum Teil ins Lächerliche, verdreht sie und kehrt sie gegen den Westen. Damals hatten verschiedene westliche Länder – nicht alle – gesagt: Die Kosovo-Albaner haben das Recht zur Sezession. Nicht weil wir nun allgemein für Sezessionen sind, sondern weil im Kosovo ganz schlimme Menschenrechtsverletzungen stattgefunden haben. Das war aber nicht das mehrheitliche Argument. Das offizielle Argument vieler EU-Länder lautete, es habe sich um eine Situation sui generis gehandelt, weil Kosovo damals unter internationaler Verwaltung stand und nicht mehr von Serbien kontrolliert wurde. So dass es nicht so schlimm sei, wenn Serbien Kosovo verlöre. Das war zwischen 1999 und 2008. Der internationalen Verwaltung des Kosovo hatte Russland zunächst zugestimmt. Als sie eingerichtet wurde, hieß es offiziell, „das soll nicht bedeuten, dass Kosovo demnächst unabhängig wird!“ Als sie 2008 zur Begründung für die Lostrennung von Serbien herhalten sollte, sagte Russland, „es reicht“. Die Argumente des Westens seien heuchlerisch, Russland akzeptiere sie nicht länger. Es gibt Reden von Putin, in denen er sich über den Kosovo-Konflikt lustig macht und sagt: In Ordnung. Ihr wollt das so, also machen wir das nun auch so. Er hat das ganz offen und ganz zynisch gesagt. 2008 war ein entscheidendes Jahr für die russische Außenpolitik.
2008 brachten der damalige US-Präsident George W. Bush und der damalige britische Premier Tony Blair den Nato-Gipfel in Bukarest dazu, eine „open door“ für Georgien und die Ukraine zu erklären. War das ein Fehler?
Es passt zunächst in den Gesamtkontext. Bush und Blair hatten im Irak einen Krieg angezettelt, der völlig illegal war und die Charta der Vereinten Nationen so verletzte, wie Russland sie nun verletzt. Das wurde damals hingenommen. Russland hat das natürlich gesehen. Jetzt will es sich wieder als Großmacht beweisen, und für Russland ist man dann eine Großmacht, wenn man es sich manchmal erlauben kann, das Völkerrecht zu brechen. Die USA tun das auch und haben es im Irak eindrucksvoll vorgeführt.
So gesehen, musste die „offene Tür“ zur Nato Russland provozieren?
Dazu muss man zunächst sagen, dass es keinen Vertrag gibt, in dem die Nato oder die USA und die Europäer sich engagiert hätten, keine Länder im Osten in die Nato aufzunehmen. Was auch immer Michail Gorbatschow 1990 vom damaligen US-Präsidenten George Bush Senior mündlich versprochen bekam, als es um Europa nach der Wiedervereinigung Deutschlands ging: Es hat nicht denselben Stellenwert wie ein Vertrag. Aber natürlich ist es problematisch, derart mit der Sicherheit Europas zu spielen, wie das 2008 geschah, da man ja wusste, dass Russland sich schon seit Jahren eingekreist fühlte. Ob es der Sicherheit Europas dient, wenn die Nato vor den Türen Russlands steht, diese Frage kann man stellen und müsste sie in erster Linie den USA stellen.
Was, meinen Sie, hätte der Sicherheit Europas besser gedient?
Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es zwischen den beiden Blöcken Pufferstaaten, die neutral waren. Österreich und Finnland, Schweden könnte man auch nennen. Das hat funktioniert. Man hätte in den Neunzigerjahren eine internationale Konferenz einberufen können, an der auch die Ukraine teilgenommen hätte. Dort wäre über eine Sicherheitsarchitektur verhandelt und am Ende bestimmten Staaten gesagt worden: Ihr bleibt neutral. Ihr unterhaltet eine Armee, eine starke Armee – wie Finnland eine hat –, pflegt aber gute Beziehungen zu Russland wie zu den Nato-Ländern.
Könnte die Nato der Ukraine einen Beitritt verweigern, wenn er beantragt würde? Der Nato-Beitritt ist seit 2019 Verfassungsziel in der Ukraine.
Juristisch ist das bedeutungslos. Es legt eine politische Absicht fest, und die Mehrheit der ukrainischen Bevölkerung befürwortet mittlerweile vermutlich einen Nato-Beitritt. Aber geht es um die internationale Sicherheit, kann man nicht immer dem Wunsch einer Bevölkerungsmehrheit folgen. Die Nato könnte diesen Beitritt selbstverständlich ablehnen. Auch ihre Mitgliedsländer, die ihm ja zustimmen müssten. Politisch wichtig wäre es, der Ukraine eine Alternative anzubieten. Auch, damit es keinen Bürgerkrieg gibt, weil die einen für die Nato sind, die anderen dagegen. Da verweise ich erneut auf die Festlegung bestimmter Staaten auf Neutralität nach dem Zweiten Weltkrieg.
Wenn sowohl Russland als auch die USA es sich leisten können, das Völkerrecht manchmal zu brechen, wie Sie sagen, was ist diese Rechtsordnung dann noch wert? Immerhin sind die USA und Russland ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrats.
Zum Ende des Kalten Kriegs funktionierte die Uno eine Zeitlang so, wie sie gedacht war. Als Saddam Hussein Anfang 1991 Kuwait überfiel, stimmte auch die Sowjetunion unter Gorbatschow dafür, diese Aggression zu bestrafen und die irakische Armee zurückzudrängen. Das taten die USA damals. Sie taten nur das, es ging ihnen noch nicht um „regime change“ in Bagdad. Anschließend wurden Sank-
tionen verhängt, die für die irakische Bevölkerung schrecklich waren und kein Ausdruck einer perfekt funktionierenden Weltordnung. Aber mit allen Einschränkungen, die man machen muss, verlief das damals so, wie es gedacht war.
Weil die erste Prämisse lautet, Kriege zu vermeiden?
Ja. Seit 1945 ist Kriege zu führen eigentlich nur unter zwei Voraussetzungen möglich: mit Uno-Mandat oder zur Selbstverteidigung. Nicht aber zur Durchsetzung politischer Interessen. Schon Kriegsdrohungen verstoßen gegen das Völkerrecht, und als Russland fast 200 000 Soldaten nah der Grenze zur Ukraine zusammenzog, verletzte das die UN-Charta. Aber die USA haben das auch oft gemacht. Sie haben dazu beigetragen, die Nachkriegsordnung zu unterwandern. Eine neue Dimension wurde unter Donald Trump erreicht: 2019 erkannten die USA die Annexion der syrischen Golanhöhen durch Israel an und 2020 die der Westsahara durch Marokko. Das war vorher ein totales No-Go. Also: Man kann sich die Frage stellen, wie die Weltordnung besser beschaffen und wie sie auch juristisch besser organisiert sein sollte. Letzten Endes aber kann man nicht ohne die Großmächte arbeiten. Seit dem Wiener Kongress 1814/15 treffen die Großmächte die Entscheidungen. Im 19. Jahrhundert taten sie das ganz allein. Unser heutiges Weltsystem basiert auf der Idee der „kollektiven Sicherheit“: Greift ein Staat einen anderen an, müssen alle anderen dagegen Partei ergreifen. Das soll verhindern, dass ein Staat allein die Weltherrschaft übernimmt. Deshalb muss es Staaten geben, die stark genug bewaffnet sind, um diese Ordnung aufrechtzuerhalten. So ist das gedacht.
Was heißt das für die EU?
Die EU ist keine Großmacht. Es ist sicher im Interesse der Europäer, gemeinsam zu handeln, gemeinsam aufzutreten. Auch, damit nicht die USA an ihrer Stelle entscheiden. Es ist schließlich nicht normal, dass über einen Konflikt gleich hinter unseren Grenzen nur zwischen Moskau und Washington gestritten wird. Wenn es einen Krieg gibt, dann hier und nicht in Amerika. Aber das ist nun wirklich keine juristische Frage.
Die EU erscheint machtlos, aber nicht uneins. Jedenfalls derzeit nicht.
Ich hoffe, dass das Bestand hat. Sicher bin ich mir nicht. Ungarn etwa spielt ein eigenes Spiel. Seit zehn Jahren schon stellt Ungarn Pässe in der Slowakei und in Rumänien für dort lebende ethnische Ungarn aus. Man könnte sagen, innerhalb der EU sei sowas egal. Aber die ungarische Regierung strebt auch eine Berichtigung der Grenzen an; sie will die Grenzen von Trianon nach dem Ersten Weltkrieg zurück, als Ungarn wesentlich größer war. Unter Viktor Orbán könnte Ungarn an einer Destabilisierung seiner Nachbarstaaten interessiert sein. Die Sanktionsbeschlüsse der EU gegenüber Russland Anfang der Woche wollte Ungarn zunächst nicht mittragen.
Und Luxemburg? Als kleines Land muss es an einer stabilen Weltordnung interessiert sein. Es hat aber vielfältige wirtschaftliche Interessen in Russland.
Historisch hat Luxemburg die Einhaltung interna-
tionaler Regeln immer unterstützt. Der Außenminister betont in seinen Deklarationen stets, wie wichtig sie sind. Das Problem ist, dass Luxemburg nicht immer kohärent agiert. Das war zum Beispiel 2018 so, als Großherzog Henri in der Westsahara Urlaub machte. Der Hof erklärte damals, die Reise sei privat gewesen. Aber die Webseite des Hofes hatte über sie informiert. Und wenn der Staatschef eines souveränen Landes, das die Annexion der Westsahara durch Marokko nicht anerkannt hat, dort Urlaub macht, dann ist das nichts Privates. Auf so etwas muss die Luxemburger Regierung, wenn sie glaubwürdig sein will, gut aufpassen. Zumal es mit dem zu tun hat, was Russland dem Westen mit Blick auf die Ostukraine vorgeworfen hat: Ihr seid gegen das, was wir dort machen, wart aber für die Unabhängigkeit des Kosovo. Wirklich vergleichbar ist das nicht, aber Russland stürzt sich auf jede Inkohärenz.
Dann müsste Luxemburg auch alle EU-Sanktionen gegenüber Russland mittragen und akribisch exekutieren, ungeachtet guter Wirtschaftsbeziehungen und Leuten wie Jeannot Krecké und Etienne Schneider in Verwaltungsräten russischer Unternehmen.
Natürlich. Und es wird kontrolliert werden müssen, ob die Sanktionen richtig angewandt werden und Luxemburger Geschäftsleute und Unternehmen sich an sie halten. Hinzu kommt, ganz abgesehen von Sanktionsbeschlüssen, dass Luxemburger, die mit Russland Handel treiben, aufpassen müssen, dass das nicht Gegenden betrifft, die unter illegaler Okkupation stehen. Denn das kann zivil- und strafrechtliche Konsequenzen haben – auch schon unter der bestehenden luxemburgischen Gesetzgebung. Darüber hinaus ist seit September 2021 bei der EU-Kommission eine europäische Bürgerinitiative registriert, die Unterschriften sammelt, um zu erreichen, dass auf EU-Ebene jeglicher Handel mit illegal besetzten Gebieten verboten wird. Ich bin mir nicht sicher, ob die Luxemburger Regierung solche Informationen immer an die Unternehmen weitergibt. Für die Rechtssicherheit von Investitionen wäre es aber wichtig.