Dans un passé récent pour financer les activités des partis politiques en Europe, on recourait parfois aux supposés ou réels « porteurs de valise », on imposait souvent le versement de commissions aux prestataires désireux de remporter tel ou tel marché public ou bien encore les communes « amies » prêtaient, plus que d’habitude, leurs installations et leurs personnels. Aujourd’hui, peu ou prou, tous les États de l’Union européenne se sont dotés de lois prévoyant le financement public des partis politiques sous l’influence notamment de la Commission pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et le Groupe d’États contre la corruption (Greco) du Conseil de l’Europe. Les élections législatives et européennes de juin 2009 au Luxembourg seront les premières qui se dérouleront avec une loi de financement public des partis politiques en plus de ce que dé-jà envisage la loi électorale de 2003 concernant le remboursement des frais de campagne et de ce que prévoit le règlement interne de la Chambre des députés comme soutien logistique et pécuniaire aux groupes et aux sensibilités parlementaires pendant toute la durée d’une législature1.
Au-delà de la question de la moralisation de la vie politique qui, en démocratie – comme dans toute autre forme de régime politique – demeure toujours d’actualité2, les financements publics des partis politiques au grand-duché et au niveau européen vont-ils garantir l’équité d’accès et de compétition pour toutes les forces politiques au et sur le marché électoral ? Le risque n’est-il pas d’écarter de l’agenda politique des questions qui cliveraient les sociétés européennes ? Ou bien encore de procéder à une standardisation du régime démocratique contrevenant de fait à son essence même ?
Pour répondre à ces questions non exhaustives, il est nécessaire en premier lieu de remettre dans une perspective historique la question du financement des partis politiques au Luxembourg dont les prémisses sont contemporaines des premières élections européennes de 1979. En second lieu, il est indispensable de rappeler les principales dispositions du nouveau cadre réglementaire voté en 2007 et d’évaluer leur portée. Il s’agit aussi de ne pas faire abstraction du financement public des partis politiques européens en vigueur depuis 2004.
La simultanéité des scrutins national et européen en 1979 a généré un long débat sur le financement public de la vie politique luxembourgeoise dans le cadre des élections proprement dites ou en dehors de celles-ci3. Le financement public n’étant en la matière que l’un des éléments de la dispute sur le rôle et la fonction des partis et de leur éventuelle constitutionnalisation au cours de ces trente dernières années.
Au cours des années 1980 de nombreuses questions parlementaires ont été en effet adressées au Gouvernement – surtout à l’initiative des formations alors dans l’opposition – particulièrement sur la nécessité de la personnalité juridique des partis politiques dans le cadre d’une réforme de la loi sur les associations de 19364, sur les dons émanant des personnes morales5, sur les conditions de location d’immeubles appartenant à l’État luxembourgeois au profit de l’un des deux partenaires de coalition6. Tout au long de cette décennie, le Conseil d’État s’est toujours opposé à la Chambre des députés, dès lors que celle-ci a voulu modifier la loi électorale notamment pour le financement public du scrutin de 1984 et par ricochet pour soutenir financièrement, même de façon indirecte, les partis politiques. À l’époque, pour la « Haute corporation », l’inscription même du terme parti dans la loi électorale risquait de « restreindre des libertés et des droits dont ils bénéficient actuellement en tant qu’associations de fait […] et pour ceux des Luxembourgeois qui ont fait le choix de ne pas être affiliés à un parti »7. Au moment de la réforme de la Constitution en 1988, la Commission parlementaire en charge de celle-ci, utilisa le même argumentaire pour rejeter l’enchâssement constitutionnel des partis politiques8. Legs de cette décennie jusqu’en 2007, le droit électoral luxembourgeois n’a pas créé de lien direct entre les partis et les groupements de candidats.
Les années 1990 marquent néanmoins un certain « raidissement » des positions au sein du champ politique grand-ducal. Aux accusations de corruption9, de mise en place de systèmes de « dépouilles ministérielles » entre les différents partis de coalition gouvernementale (les formations politiques se réservant des ministères et les émoluments qui vont avec, en imitation de la Ière République italienne) succèdent des propositions législatives supportant toujours plus l’idée à la fois d’une inscription constitutionnelle des partis et d’un financement public des formations politiques !
La « grande affaire » de la décennie fut l’institution d’une Commission d’enquête parlementaire suite aux déclarations du député Robert Mehlen, président de l’ADR. Ce dernier avait affirmé avoir recueilli les confidences d’un de ses collègues parlementaires concernant le versement de dons substantiels de la Centrale paysanne, le plus grand syndicat agricole du Luxembourg, à des partis politiques… La Commission, présidée alors par les actuels Vice-premier ministre Jean Asselborn et le Président du Parlement Lucien Weiler, conclut que « l’échafaudage de prétendues preuves devant corroborer les affirmations [du député Mehlen] aujourd’hui rétractées s’étaient écroulées de fond en comble. Ses agissements ciblés [discréditaient] publiquement l’honorabilité des mandataires politiques et [ébranlaient] les structures démocratiques. »10.
Cette condamnation « morale » par les pairs du président du parti souverainiste, nouveau venu sur la scène luxembourgeoise, fut toutefois suivie rapidement d’une reconnaissance implicite de pratiques répréhensibles dans la déclaration justifiant une nouvelle coalition gouvernementale entre Chrétiens sociaux et Socialistes issue des élections de 1994. Le Premier ministre de l’époque, Jacques Santer, souligna en effet que la prochaine législature devrait définir « les modalités et les conditions suivant lesquelles l’État pourra contribuer à assurer des moyens financiers adéquats aux partis politiques, sans toutefois mettre en cause leur indépendance vis-à-vis du pouvoir public. Il est évident que la contrepartie consistera en une transparence appropriée de la gestion des finances des partis ». En 1994, une première question parlementaire concernant le financement des européennes fut également adressée au Gouvernement11.
Un an avant les élections de 1999, deux propositions de loi furent soumises au Parlement : L’une de Robert Mehlen, portant réglementation du financement des partis et des campagnes électorales ; l’autre de Jean Asselborn, sur le remboursement partiel des frais des campagnes électorales. La proposition socialiste limitait l’intervention de l’État à une participation au coût des campagnes électorales se rapportant aux élections législatives et européennes, alors que la proposition de l’élu souverainiste dépassait largement ce cadre, en y incluant la campagne pour les élections communales et, différence plus fondamentale, elle prévoyait une participation importante de l’État aux frais de fonctionnement des partis en dehors des joutes électorales. Le Conseil d’État considéra de nouveau que le financement de la vie politique entrainait le risque pour les formations politiques « d’être identifiées à des institutions publiques »12. Par conséquent, le Gouvernement fit adopter, en janvier 1999, une loi sur le financement public des seu-les campagnes électorales et dont les principales dispositions furent inclues par la suite dans la dernière loi électorale du 18 février 2003, toujours en vigueur13.
Cette première avancée ne pouvait occulter le fait que le grand-duché était le seul État dans l’Europe des quinze qui n’avait pas encore de loi sur le financement public des partis. Les Verts saisirent donc la balle au bond en 2002 en estimant qu’un contrôle du statut et du fonctionnement des partis devenait inéluctable. Le parti environnementaliste souligna aussi que « cette loi (d’exécution) devra obliger tous les partis ou groupements politiques à publier leurs comptes annuellement afin de garantir la transparence financière. En plus, les partis devront être tenus à respecter leurs propres statuts, des statuts qu’ils sont libres de choisir eux-mêmes, sous condition que ces derniers respectent les valeurs démocratiques et la Constitution… »14. En 2003, un autre député écologiste s’inquiéta de savoir pourquoi et comment les organisations de jeunesse de certains partis politiques étaient financées par le ministère de la Famille15.
En janvier 2004, bien que son parti ait refusé de signer l’accord informel entre formations politiques pour un plafond maximal de dépenses électorales16, Jean-Paul Rippinger, alors président du groupe parlementaire démocrate, déposa une proposition de loi sur les partis politiques. Elle prévoyait un financement public pour tout parti et pour tout groupe ou sensibilité parlementaire en fonction des sièges obtenus. Qui plus est, tout parti aurait eu le droit d’accepter les dons de particuliers ou de personnes morales. Les dons consentis à un parti ne pouvaient toutefois dépasser 10 000 euros annuels, indice 100 par donateur. Les dons en liquide et les dons anonymes annuels supérieurs à 1 000 euros, indice 100, n’étaient pas autorisés 17.
Finalement, l’accord de coalition signé en août 2004 entre Chrétiens démocrates et Socialistes18 annonçait une loi sur le financement des partis politiques, effective en décembre 200719.
Le financement de la vie politique au grand-duché (sans compter le règlement de la Chambre des députés) s’opère donc désormais de trois manières :
– La Loi électorale révisée en février 2003 prévoit un financement dans le seul cadre de la campagne des élections législatives et européennes ;
– Le Règlement européen relatif au statut et au financement des partis politiques européens de 2004.
– La Loi du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques nationaux;
La loi électorale de 2003 stipule qu’un « parti politique ou groupement de candidat est une association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui concourt, dans le respect des principes fondamentaux de la démocratie, à l’expression du suffrage universel et de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme…»20. Lors de l’examen du projet de loi, le Conseil d’État abandonna sa position traditionnellement peu favorable à l’égard de l’institutionnalisation des partis en arguant cette fois-ci qu’il était fondamental d’avoir « une définition plus générale et plus complète des partis politiques capable de les ancrer fermement dans le régime institutionnel luxembourgeois »21 !
Concrètement, l’État luxembourgeois assure les frais d’affranchissement postaux d’une seule communication adressée sous forme d’imprimé aux électeurs à chaque parti ou groupement de candidats. La dotation est allouée, à condition que le parti ou le groupement présente des listes complètes de candidats dans toutes les circonscriptions aux législatives et aux européennes. Le parti doit avoir également recueilli au moins cinq pour cent des suffrages valables. Le montant de la dotation pour les élections législatives est forfaitaire (c’est aussi le cas pour les européennes) : 50 000 euros pour les partis ou groupements qui comptent de un à quatre élus à la Chambre ; 100 000 euros pour les partis ou groupements qui comptent entre cinq et sept élus à la Chambre etc. C’est la Chambre des députés qui fixe par son règlement intérieur les montants de remboursement des frais de campagne22.
En novembre 2003, un règlement européen autorise le financement des partis politiques européens sur le budget général de l’Union européenne. Ces dépenses couvrent les frais administratifs, les frais liés au soutien technique, aux réunions, à la recherche, aux manifestations transfrontalières, aux études, à l’information et aux publications. Les crédits disponibles sont répartis chaque année entre les partis politiques au niveau européen : quinze pour cent sont répartis en parts égales ; 85 pour cent sont répartis entre ceux qui ont des élus au Parlement européen, proportionnellement au nombre d’élus (plus de cinquante pour cent des subventions se concentrent sur le Parti populaire européen et le Parti socialiste européen)23. Ce financement est distinct de celui qui est accordé aux groupes parlementaires européens du Parlement européen24 et du Comité des Régions. Chose remarquable, parmi les exigences pour bénéficier du financement européen, les partis politiques européens doivent respecter, dans leurs programmes et par leurs actions, les principes sur lesquels l’Union européenne est fondée, à savoir les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit. Une normalisation de la démocratie européenne s’opère donc. Les partis politiques doivent avoir également la personnalité juridique dans l’État membre où il a son siège ; être représenté, dans au moins un quart des États membres, par des membres du Parlement européen ou des parlements nationaux ou régionaux ; avoir réuni, dans au moins un quart des États membres, au moins trois pour cent des votes exprimés dans chacun de ces États membres lors des dernières européennes.
La loi luxembourgeoise de 2007 sur les partis politiques reprend les critères de représentativité dans toutes les circonscriptions pour les deux scrutins national et européen de la loi électorale de 2003 (et sa définition de parti) mais avec cette fois-ci l’obligation de recueillir deux pour cent des suffrages en moyenne nationale tant aux législatives qu’aux européennes. Cette dernière condition fut fortement critiquée par les deux formations de la gauche radicale (La Gauche et le Parti communiste luxembourgeois) bien qu’elle leur fût destinée. Un montant forfaitaire de 100 000 euros, un montant supplémentaire de 11 500 euros pour chaque point de pour cent des suffrages supplémentaires recueilli lors des législatives et des européennes, sont attribués à chaque parti. La dotation, ne peut toutefois excéder 75 pour cent des recettes totales du parti politique (reprenant ainsi une disposition du règlement européen).
Pour bénéficier des subventions, la formation politique doit déposer, auprès du Ministre d’État, ses statuts, une liste de ses dirigeants au niveau national, un relevé de ses donateurs et des dons. Seules les personnes physiques sont autorisées à faire des dons aux partis et à leurs composantes. L’interdiction des dons pour les personnes morales s’étend aussi pour les associations, groupements ou organismes ne jouissant pas de la personnalité juridique. Par composante, il faut entendre « toute entité nationale, régionale, locale ou sectorielle d’un parti politique ainsi que tout organisme contribuant à l’action de celui-ci par des activités de formation, d’études et de recherche ou de gestion du patrimoine, quelle qu’en soit la forme juridique ». C’est justement l’un des points qui a inquiété le Greco dans son rapport publié en juin 2008 sur le cas luxembourgeois26 : « Il convient de savoir si le périmètre des comptes des partis politiques comprend bien l’ensemble des recettes et dépenses de leur composantes ou bien si certaines recettes non reversées à la structure centrale (dépensées localement ou bien conservées) n’ont pas à y apparaître. Si cela était le cas, la transparence globale ne serait pas assurée […] un certain flou demeure […] (a) quant à savoir si les comptes des partis politiques doivent sous une forme ou une autre intégrer ceux des asbl qu’ils ont pu créer et qui juridiquement sont propriétaires le plus souvent du patrimoine immobilier des partis politiques (b) plusieurs formations politiques ont des liens très forts avec la presse luxembourgeoise, au-delà de liens idéologiques ; pour assurer une réelle transparence, il pourrait être utile de demander aux partis politiques de préciser l’existence ou non de liens juridiques ou financiers et prévoir la possibilité d’une retranscription comptable de ces liens… ».
En guise de conclusion, la démocratie ne doit pas être seulement évaluée par sa supériorité sur les autres régimes politiques quant à l’assurance des libertés et des droits fondamentaux. Notre régime démocratique est aussi un marché dont les principaux acteurs, les partis politiques, doivent être considérés comme des entreprises qui chercheraient à monopoliser l’activité politique. Par provocation, l’élection est en quelque sorte un acte d’achat. Pour ce faire le produit, en l’occurrence le parti politique, doit sans discontinuité mener des opérations de marketing, recourir à des nouvelles technologies de communication et d’interaction dont les coûts sont faramineux (en cela les dernières élections américaines ne sont nullement un exemple à suivre), quitte à remettre même l’identité et les valeurs dont il serait porteur. L’objectif n’est plus seulement de promouvoir un idéal mais de fidéliser des clientèles électorales et d’en capter de nouvelles. En d’autres termes, outre la recherche de solutions et de compromis sur les problèmes économiques et sociaux, qui demeurent tout de même l’essentiel de l’exercice du pouvoir, le parti est aussi assujetti à la problématique de l’électeur consommateur.
La monopolisation de l’activité politique et la fonction entrepreneuriale des partis s’exercent notamment par la quasi sélection de l’ensemble des candidats et par conséquent pour les vainqueurs, la distribution des fonctions gouvernementales, par l’énonciation de propositions législatives susceptibles de solutionner les problèmes identifiés comme tels et exclusivement par les partis, ou bien encore par la mise en place de structures satellites susceptibles d’intervenir elles aussi dans le champ politique comme les organes de presse, les fondations et les syndicats. Les partis au Luxembourg, pour différentes raisons que nous avons déjà analysées dans l’étude Elect 2004 commanditée par la Chambre des députés, ne sont pas parvenus à monopoliser parfaitement l’activité politique, l’entreprise partisane étant court-circuitée notamment par l’entreprise personnelle de tel ou tel candidat dans un système électoral où les votes préférentiels et inter-listes sont permis. Le financement public des partis politiques voté en 2007 ne mettra pas fin à cet état de fait.
Pour autant, la régulation financière du marché électoral au Luxembourg et en Europe ne devrait pas être présentée comme une simple technique nécessaire de moralisation de la vie politique, c’est aussi un enjeu normatif pour définir ce qu’est la démocratie. Ceci implique donc la vigilance de chacun et le respect du pluralisme des conceptions et des idées de tous. Autrement dit, si un parti politique est une organisation professionnelle qui opère dans un marché spécifique dont les règles sont en partie déterminées par des contraintes administratives et juridiques liées à l’extension du domaine d’intervention de l’État, cela doit toujours être aussi une association organisée qui rassemble des citoyens unis par une philosophie ou une idéologie commune qui a pour objectif affiché la détention et l’exercice du pouvoir.
L’auteur est enseignant-chercheur aux Universités du Luxembourg et de Paris IV Sorbonne.
2 Si bien sûr l’on reste attaché à la notion du bien public qui ne saurait se limiter à la volonté générale du moment, comme le rappelait Benjamin Constant. La loi n‘a aucun sens sans l‘examen de celui qui se soumet à la loi. Le « nom de loi » ne saurait suffire à fonder l‘obéissance, laquelle est nécessaire mais pas sans acte de raisonnement. Étudier ainsi la légitimité détenue par la loi, en vérifiant de quelle source elle est issue, ne suffit pas. C‘est aussi une nécessité de la raison que d‘apprécier le contenu de la loi, afin de s‘assurer que la prétention du législateur n‘excède pas la compétence qu‘il tire de sa légitimité. Se rapporter à son œuvre maîtresse, Principes du Politique, publiée en 1815.
3 Frieden, Luc, « Le droit constitutionnel et les partis politiques au Parlement ». In, Annales du Droit Luxembourgeois, volume 1/1991, p.123-153, 1992. « Le prix de la démocratie pluraliste ». In, Annales du Droit Luxembourgeois, volume 3/1993, p173-181, 1994.
4 Chambre des députés, Proposition de loi ayant pour objet de modifier la loi du 11 mai 1936 garantissant la liberté d‘association. M. Robert Krieps (LSAP), session ordinaire 1980-1981, n° 2512, 25 juin 1981
5 Chambre des députés, Question n°42 de M. Alex Bodry (LSAP) concernant la réglementation du financement des partis politiques.
6 Chambre des députés, Question n° 262 de Mme Anne Brasseur (DP) concernant la mise à disposition de locaux par l’État. Luxembourg : Chambre des députés, session ordinaire 1980-1990, 19 avril 1989.
7 Rapport de la Commission spéciale J-1983-O-0047 ; Projet de loi portant modification de la législation régissant les élections au Parlement européen, à la Chambre des députés et aux conseils communaux – n°2736. 1. Avis du Conseil d‘État (8.12.1983). 2.1. Amendements proposés par la Commission spéciale ; Lettre du Président de la Chambre des députés au Président du Conseil d‘État (14.2.1984). 2.2. Avis complémentaire du Conseil d‘État (1.3.1984). 2.3. Rapport de la Commission spéciale (2.3.1984).
8 Chambre des députés, Commission révision constitutionnelle, Projet de révision de l’article 26 de la Constitution Session ordinaire 1987 – 1988 n°3228, 1er septembre 1988.
9 Chambre des députés, Question n°116 de M. Josy. Simon (DP) concernant les narco-dollars du « cartel de Cali » et réponse de M. Marc Fisch-bach, ministre de la Justice, session ordinaire 1991-1992, 26 novembre 1991.
10 Chambre des députés, Commission d’enquête instituée par la décision du 1er février 1994, Rapport sur les conclusions de l’enquête, Session ordinaire 1993-1994, n°3892, 18 mars 1994.
11 Chambre des députés, Question n°314 de MM. Jean-Pierre Koepp, Gast Gibéryen, Fernand Rau et Robert Mehlen (ADR) concernant le financement des élections européennes ; réponse de M. Jacques Santer, Premier Ministre, Ministre d’État, session ordinaire 1993-1994, 5 mai 1994.
12 Conseil d’État, Avis du Conseil d’État ; Proposition de loi portant réglementation du financement des partis et des campagnes électorales, session ordinaire 1998-1999, n°4401/1 4424/1, p.2, 10 novembre 1998.
13 Service central de la législation, loi du 7 janvier 1999 sur le Remboursement partiel des frais de campagnes électorales aux partis et groupements politiques engagés dans les élections à la Chambre des députés et au Parlement européen, Mémorial, A-n°6, 29 janvier 2004.
14 Les Verts, Financement des partis : Qui a peur de la transparence ?? Luxembourg : Publications Déi Gréng, collection Démocratie et Institutions, 10 octobre 2002.
15 Chambre des députés, Réponse de Madame la ministre de la Famille, de la Solidarité Sociale et de la Jeunesse Marie-Josée Jacobs à la question parlementaire 2069 de M. Robert Garcia (Les Verts), session 2002-2003, 4 mars 2003.
16 LOP, « Seid nett zueinander ». In, Luxemburger Wort, p.4, 4 février 2004. 17 Chambre des députés, Proposition de loi relative aux partis olitiques et portant modification de la loi du 12 décembre 1967 modifiée concernant l’impôt sur le revenu. Luxembourg : Chambre des députés, session ordinaire 2003 – 2004, p3, 27 janvier 2004.
19 Service central de la législation, Loi du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques. A -n°237, 28 décembre 2007.
20 Service central de la législation, Titre III.- Des collèges électoraux, Chapitre IX.- Du financement des campagnes électorales Article 91. In, Loi électorale du 18 févier 2003. Mémorial, A- n°30, p.457, 21 février 2003.
21 Conseil d’État, op.cit, p.8, 9 juillet 2002.
22 Chambre des députés, op.cit, Art. 165. : « Conformément à l’article 93 de la loi électorale du 18 février 2003, les partis et groupements ayant satisfait aux conditions présentent, dans les deux mois qui suivent les élections à la Chambre des députés et au Parlement européen, un rapport des dépenses électorales effectuées jusqu’à concurrence du montant de la dotation fixée à l’article 93. Des pièces y afférentes sont à produire. Le Bureau de la Chambre fixe les dotations par parti et groupement politique d’après les dispositions du même article 93 ». www.chd.lu/docs/pdf/reglement.pdf, 25 octobre 2007.
23 Eur-lex, Règlement (CE) no 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen. Luxembourg : L 297/1 Journal officiel de l’Union européenne FR 15 novembre 2003.
25 Comité des Régions, Règlement intérieur article 9 – Groupes politiques et membres non inscrits, alinéa 5. Bruxelles : http://www.cor.eu.int/document/fr/int_reg_fr.pdf, 5 février 2004.
26 Conseil de l’Europe, Direction générale des Droits de l’homme et des Affaires juridiques, Direction des monitorings, troisième cycle d’évaluation. Rapport d’évaluation du Luxembourg sur la « Transparence du financement des partis politiques » (Thème II). Strasbourg : adopté par le Groupe d’États contre la corruption lors de sa 38e réunion plénière, les 9-13 juin 2008.