Ungleichheit Der grüne Wohnungsbauminister Henri Kox geht in die Offensive. Am Dienstag stellte er die Note 30 vor, die sein Ministerium vor zwei Jahren beim öffentlichen Forschungsinstitut Liser im Rahmen ihrer Zusammenarbeit im Observatoire de l’habitat in Auftrag gegeben hatte. Sie quantifiziert, was die OECD bereits angedeutet hatte: Der Luxemburger Staat unterstützt reiche Eigentümer wesentlich mehr als einkommensschwache Mieter und trägt dadurch eine erhebliche Mitschuld an den sozialen Ungleichheiten. Die Eigentümer aus den beiden oberen Einkommensquintilen, die 33 Prozent aller Haushalte repräsentieren, kassierten 56,3 Prozent der sozialen und steuerlichen Hilfen, die der Staat zur Verfügung stellt, heißt es in der Studie. Eigentümer aus den beiden unteren Einkommensquintilen, die lediglich 20 Prozent der Haushalte ausmachen, erhalten nur 18,5 Prozent der gesamten staatlichen Unterstützung. Am wenigsten bekommen letztendlich die, die es am dringendsten benötigen: Den Mietern aus den beiden unteren Quintilen werden lediglich 6,6 Prozent der sozialen und steuerlichen Mittel des Staates zuteil.
Während ärmere Haushalte vor allem von staatlichen Mietzuschüssen und geförderten Mietwohnungen profitieren, kommen den in den oberen Quintilen sehr zahlreichen Eigentümern großzügige Steuergeschenke zugute. Dazu gehört die Möglichkeit, Bausparbeiträge und die Kosten für die Finanzierung eines Darlehens für die Hauptwohnung abzuschreiben. Vermieter können zusätzlich ihre Mieteinnahmen auf Kosten der Allgemeinheit absetzen. In der Studie nicht berücksichtig wurde der verringerte Steuersatz auf Gewinne beim Verkauf von Immobilien und Baugrundstücken (demi-taux global), weil dem Liser keine Daten zu den Verkaufspreisen vorlägen, wie der für die Note 30 verantwortliche Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler Vincent Vergnat auf Land-Nachfrage erklärte.
Diese ungleiche Verteilung von staatlichen Hilfen zugunsten der Eigentümer könne Haushalte dazu ermutigen, zuviel Geld in Immobilien statt in andere Anlagen zu investieren, heißt es in der Studie. Das könne nicht nur zu einem Anstieg der Immobilienpreise, sondern auch zu einer Überverschuldung der Haushalte führen und die makrökonomische Stabilität gefährden. Gaston Reinesch, Präsident der luxemburgischen Zentralbank, hatte bereits am 21. Januar in einem Blogeintrag darauf hingewiesen, dass Luxemburg in der Eurozone hinter den Niederlanden auf Rang zwei liege bei der Verschuldung der Haushalte im Verhältnis zu ihrem verfügbaren Einkommen. Gleichzeitig sind die Immobilienpreise in den vergangenen beiden Jahren in keinem anderen Land so stark gestiegen wie in Luxemburg. Die hohe Verschuldung stelle ein erhebliches Risiko für die Realwirtschaft dar, warnt Reinesch. Auch der Wirtschafts- und Sozialrat (CES) hatte in seinem am 19. Januar veröffentlichten Gutachten zur Steuerpolitik dem Wohnungsbau ein eigenes Kapitel gewidmet. Und der Wohnungsbauexperte der Fondation Idea der Handelskammer, Michel-Édouard Ruben, hat am Sonntag in einem 90-minütigen Podcast eine ausführliche Synthese zur Crise du logement geliefert, als Antwort auf einen Tweet des Intensivmediziners Jean Reuter, der den liberalen Premierminister dazu aufgerufen hatte, einen wissenschaftlichen Expertenrat zur Lösung der Wohnungsnot einzuberufen, ähnlich wie Xavier Bettel das bei der Impfpflicht getan hatte.
Anders als bei der Bekämpfung der sanitären Krise und der Klimakrise scheint die Regierung bei der Wohnungskrise tatsächlich weit weniger auf die Wissenschaft zu hören. Die Forschungsergebnisse des Liser, das in den vergangenen beiden Jahren wiederholt auf mögliche Ursachen für den Anstieg der Immobilienpreise und die Benachteiligung von einkommensschwachen Mieter/innen aufmerksam gemacht hatte, bleiben weitgehend unbeachtet. Das liegt auch daran, dass es politischen Mut erfordert, um gegen die ungleiche Verteilung von Baulandbesitz und Immobilienspekulation vorzugehen, und um die sozialen Ungleichheiten, die durch den „dynamischen“ Wohnungsmarkt entstehen, zu reduzieren. Während LSAP und Grüne inzwischen offenbar dazu bereit sind, weitreichendere Maßnahmen zu beschließen, blockiert in der Regierung dem Vernehmen nach vor allem die „Hauptstadtfraktion“ der DP. Spätestens bei der von der LSAP beantragten großen Debatte zur Steuergerechtigkeit im Parlament werden alle Parteien Farbe bekennen müssen. Eigentlich sollte sie in diesem Monat stattfinden, wurde aber auf später verschoben.
Loyer imputé Die Note 30 hat für diese Debatte Diskussionsstoff geliefert. Vincent Vergnat und sein Team haben in ihrer Analyse den Begriff der unterstellten Miete (loyer imputé) in den Vordergrund gerückt. Der Begriff wird vor allem in den Wirtschaftswissenschaften gebraucht. Die unterstellte Miete ist eine fiktive Miete, die der Eigentümer einer Wohnung sich selbst bezahlt, wenn er seine eigene Wohnung nutzt. In der EU wird sie derzeit nur in den Niederlanden erhoben. In Luxemburg wurde die unterstellte Miete mit der Steuerreform von 2017 abgeschafft. Davor wurde sie auf der Grundlage von veralteten Einheitswerten berechnet und als Eigenmietwert im Rahmen der Einkommenssteuer erhoben. Die unterstellte Miete fließt aber weiterhin als grobe Schätzung in die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts und des nationalen Bruttoeinkommens ein. Die Liser-Forscher haben nun herausgefunden, dass die Nicht-Besteuerung der unterstellten Miete den reicheren Haushalten überdurchschnittlich hohe steuerliche Vorteile beschert. Anders als die Grundsteuer, die nach der derzeitigen Berechnungsformel ärmere Haushalte stärker belastet als reichere, könnte die Wiedereinführung der Besteuerung unterstellter Mieten für mehr soziale Gerechtigkeit sorgen, schlussfolgern die Forscher.
Die unterstellte Miete wurde bislang in Luxemburg kaum thematisiert. International ist sie vor allem Gegenstand des akademischen Diskurses. Nach der Präsentation der Note 30 wurden bereits vereinzelt Kritiken laut, der Begriff werde vorgeschoben, um einschneidende Maßnahmen zu umgehen, oder um die Verteilung der staatlichen Hilfen ungleicher darzustellen, als sie wirklich ist. Letzteres trifft aber nur bedingt zu, denn selbst wenn man die unterstellte Miete in der Berechnung weglässt, erhalten die reichen Eigentümer immer noch 50 Prozent aller staatlichen Unterstützung. Mit der Besteuerung der unterstellten Mieten könnte die Regierung jedoch nicht nur soziale und strukturelle Ungleichheiten verringern, sondern auch mehr Einnahmen erzeugen, schreiben die Forscher.
Tatsächlich könnte die Regierung dieses Ziel aber auch mit anderen Mitteln erreichen. Beispielsweise, indem sie den Bau und den Kauf von Eigentumswohnungen weniger oder gar nicht mehr bezuschusst. Sie könnte den Bëllegen Akt und andere Steuervergünstigungen, mit denen der Staat seinen Bürger/innen seit Jahrzehnten den Zugang zu einem Eigenheim erleichtert, reduzieren oder abschaffen. Die Einführung einer Erbschaftssteuer in direkter Linie würde nicht nur für mehr soziale Gerechtigkeit sorgen, sondern ebenfalls zu zusätzlichen Einnahmen führen. Auch die Spekulationssteuer, die die Regierung im Rahmen der Grundsteuerreform einführen will, soll dieses Ziel verfolgen. Allerdings ist noch unklar, wie hoch sie sein und auf wen sie zutreffen wird (falls sie denn tatsächlich noch in dieser Legislaturperiode in Kraft treten sollte). Nachdem bereits sämtliche Parteien beteuert haben, dass sie nur für Großspekulanten und nicht „fir d᾽Bomi, déi fir hir Enkelkanner en Terrain zeréckhält“ gelten soll, werde man sich davon wohl nicht allzuviel erwarten dürfen, wie Michel-Édouard Ruben am Sonntag in seinem Podcast bedauerte. Dabei könnte die öffentliche Hand mit dem gewonnenen Geld Grundstücke kaufen sowie die Wohnungsbeihilfen und andere Fördermaßnahmen für den subventionierten Markt erhöhen.
Reform Der grüne Wohnungsbauminister Henri Kox gibt sich Mühe. Ende vergangenen Jahres hat er einen Gesetzentwurf deponiert, der den geförderten erschwinglichen Wohnungsmarkt für einen größeren Teil der Bevölkerung zugänglich machen soll. Damit reagiert er auf die hohen Immobilienpreise, die dazu führen, dass selbst Teile der Mittelschicht sich kein Eigenheim mehr leisten können. Die Hälfte aller Haushalte sollen künftig Zugang zum erschwinglichen Mietwohnungsmarkt erhalten, 60 Prozent sollen für den Kauf erschwinglicher Wohnungen berechtigt sein und 70 Prozent sollen sich eine ermäßigte Wohnung kaufen dürfen. Die Grundstücke werden nur noch per Erbpachtvertrag veräußert, alle Wohnungen und Häuser in diesem Segment sollen fast ausschließlich von öffentlichen Trägern gebaut werden; nur der Bereich der erschwinglichen Mietwohnungen wird auch für gemeinnützige Vereinigungen geöffnet, die Wohnungen müssen künftig mindestens 40 Jahre (anstatt wie bisher 20) erschwinglich bleiben. Das Problem ist, dass der geförderte Markt längst noch nicht groß genug ist, um alle diese Anforderungen erfüllen zu können. Sowohl Fonds du Logement als auch Société des habitations à bon marché (SNHBM) bauen bislang viel zu wenig; bis der Pacte Logement 2.0 erste Früchte trägt – vorausgesetzt die kommunalen Fürsten machen überhaupt mit – dürften noch Jahre vergehen.
Ein weiteres Problem ist, dass die Käufer erschwinglicher und ermäßigter Wohnungen einen finanziellen Nachteil gegenüber den Eigentümern haben, die auf dem freien Markt kaufen. Weil die per Erbpachtvertrag erworbenen Grundstücke langsamer an Wert zulegen und die öffentliche Hand ein Vorkaufsrecht hat, lassen sich damit – im Gegensatz zu auf dem freien Markt erworbenen Immobilien – kaum Gewinne erzielen. Vom erschwinglichen auf den freien Markt zu wechseln, wird demnach ohne größere Erbschaft oder erhebliche Einkommensverbesserung kaum möglich sein. Das Risiko besteht, dass der freie Markt künftig als exklusive Spielwiese dem reichen Drittel der Gesellschaft vorbehalten sein wird. Umso mehr es wegen des hohen Wirtschaftswachstums zurzeit nicht danach aussieht, dass die Preisentwicklung sich beruhigen wird. Auch ist es eher unwahrscheinlich, dass steuerliche Vergünstigungen für Eigentümer stark verringert oder gar abgeschafft werden, denn noch immer sind 68 Prozent der Haushalte im Besitz ihrer eigenen Wohnung, über die Hälfte musste dafür ein Darlehen aufnehmen; in den oberen Schichten sind sogar 80 bis 85 Prozent Eigentümer, nur 40 bis 45 Prozent mit Darlehen. Der Anteil der Besitzer hat sich in den letzten 30 Jahren kaum verändert.
Auch deshalb hat Henri Kox zeitgleich zum Gesetzentwurf über die Förderung von erschwinglichem Wohnraum einen Entwurf deponiert, der eine Reform der individuellen Beihilfen für den Bau und den Kauf von Immobilien auf dem freien Markt vorsieht. Die vielleicht wichtigste Änderung dabei ist, dass eine Einkommensgrenze für staatliche Garantien und Zulagen eingeführt wird, die sich am Nettoeinkommen bemisst, damit nur die Haushalte sie noch bekommen, die sie auch benötigen. Ferner wird der Maximalbetrag für Kauf- und Bauprämien sowie für Spar und Renovierungszulagen von 24 700 auf 35 000 Euro erhöht; die staatliche Prämie zum Erwerb von Immobilien-eigentum wird bei 5 000 Euro belassen.
Ziel der Reform ist es, einen subventionierten Paral-lelmarkt zu schaffen, der langfristig dazu führen soll, die Immobilienpreise insgesamt zu senken. Sollte das nicht gelingen (was wahrscheinlich ist), hätte Luxemburg zumindest einen geschützten erschwinglichen Markt in öffentlicher Hand, wie es beispielsweise seit 100 Jahren in Wien der Fall ist.
Schnelle Lösung Kurz- bis mittelfristig wird sich durch diese Gesetzentwürfe, die erst ganz am Anfang ihrer legislativen Prozedur stehen, sicherlich nichts ändern. Die Wirtschaft wächst und mit ihr die Bevölkerung, die Nachfrage bleibt hoch. An Vorschlägen für eine schnelle Lösung der Wohnungsnot fehlt es nicht, allerdings stellt sich die Frage, wie wirksam sie wirklich wären. Gaston Reinesch fordert, den Nachschub an Bauland und Unterkünften – auch erschwinglichen – zu erhöhen, das Baugewerbe wettbewerbsfähiger zu machen und dichter zu bauen. Die Besteuerung von unbebauten Grundstücken und leeren Wohnungen will er weiterentwickeln, jedoch nicht um die staatlichen Einnahmen zu maximieren, sondern um zu lenken und Anreize zu schaffen. Konkreter sind die Vorschläge des Wirtschafts- und Sozialrats, das amortissement accéléré erneut anzupassen und die Absetzbarkeit von Schuldzinsen für Mietwohnungen zu begrenzen, weil davon vor allem Investoren profitieren würden. Um die Immobilienspekulation zu begrenzen, fordert der CES auch, die steuerliche Abschreibung der Grundsteuer für Investoren, die im Besitz von leerstehenden Wohnungen oder Bauland sind, zu begrenzen. Bei der Besteuerung von Immobiliengewinnen will er die Dauer für den Erhalt des demi-taux global von zwei auf fünf Jahre erhöhen. Nicht zuletzt fordert der Wirtschafts- und Sozialrat die Regierung dazu auf, Steuererleichterungen für Betriebe einzuführen, damit sie auch ihre einkommensschwächeren Angestellten unterbringen können.
Diese letzte Forderung erinnert an die Lage, die vor 130 Jahren in Luxemburg herrschte. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts hatte der Zustrom von Arbeitskräften infolge der Industrialisierung verheerende Auswirkungen auf den Wohnungsmarkt. In den industriellen Zentren im Süden und rund um die Schiefergruben im Norden Luxemburgs lebten durchschnittlich zehn bis elf Menschen in einem Haus zusammen. Die Folgen der beengten und ungesunden Wohnverhältnisse der Arbeiterschaft wurden damals wie folgt beschrieben: „Discorde des esprits, foyer d᾽épidémies, altération de la santé, affaiblissement des forces physiques, anéantissement de la moralité et enrôlement de ces habitants dans la classe des mécontents.“ Vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie ließen sich diese Verhältnisse auch auf heute übertragen.
Um der Wohnungsnot entgegenzuwirken, erarbeitete die Regierung von Staatsminister Paul Eyschen 1895 einen Gesetzentwurf zur Schaffung von günstigen Miet- und Eigentumswohnungen. Auch Arbeiterfamilien sollten sich ein Eigenheim leisten können. „Par ce moyen, ils cherchent à solidariser l᾽esprit de famille, à préserver l᾽autorité du père, à renforcer le respect envers la mère, à propager le goût de l᾽ordre, à inspirer l᾽amour de l᾽économie, à imprégner le sentiment de la propriété, à repousser les idées subversives et à maintenir la paix sociale“, hieß es im exposé des motifs. Das Gesetz, das erst 1906 verabschiedet wurde, sollte es Unternehmen, Gemeinden und Privatpersonen erlauben, ein Immobiliendarlehen bei der Sparkasse aufzunehmen. Die Verwaltung der Projekte wurde vom öffentlichen Service des habitations à bon marché übernommen. Der damals noch sehr liberale Staat wollte zwar ermutigen und beraten, doch selbst nicht zu sehr eingreifen.
Politische Ziele 1919 wurde die SNHBM gegründet, 1955 wurde das erste (richtige) Mietgesetz verabschiedet, 1979 wurde der Fonds de Logement ins Leben gerufen und das Gesetz über Wohnungsbeihilfen und erschwinglichen Wohnraum trat in Kraft, das die Grundlage für die aktuelle Reform bildet. Doch 1989 grassierte noch immer die Wohnungsnot in Luxemburg und mit Jean Spautz (CSV) wurde erstmals ein Wohnungsbauminister ernannt. Nachdem die Preise insbesondere in der zweiten Hälfte der 1980-er Jahre rasant gestiegen waren, hatte die Regierung den Ernst der Lage endlich erkannt. „Mir sin effektiv hei am Land mat enger Situatioun konfrontéiert, we᾽i mir se virdrun nach nët haten“, sagte Spautz 1991 im Rahmen der Debatte zur Lage der Nation. Die Lösung könne nur darin liegen, das Angebot zu erhöhen, aber das sei nicht so einfach. Denn „Zil vun eiser Politik war et, a muss et och nach an Zukunft sin, esou vill wéi méiglech Egentum ze schafen“. Sowohl Besserverdienern als auch Haushalten mit einem bescheidenen Einkommen wollte die Regierung den Weg zum Eigenheim mit allen Mitteln ermöglichen. Arme sollten hingegen zur Miete wohnen.
Die Abgeordnete Lydia Mutsch vom Koalitionspartner LSAP begrüßte es, dass die Regierung im Dezember 1990 im Rahmen einer Steuerreform „eng ganz Rei“ neuer Anreize für Investoren geschaffen hatte, die in Mietwohnungen investieren wollten. Gleichzeitig wolle der Staat seine Rolle als Bauherr und Stimulateur sehr ernst nehmen, meinte Mutsch und erklärte das von Mutlosigkeit gekennzeichnete Dilemma, in dem die Regierung und große Teile der Gesellschaft bis heute stecken: „De Problem war eben, dass en nët zevill an och nët ze wéineg agräift, well béides géing waarscheinlech eng sozial Katastroph gin.“
Anders die Grünen, deren Abgeordneter François Bausch (GAP) schon damals voraussah, dass die extrem teueren Mietpreise die Menschen ins Eigentum treiben, was für viele Haushalte eine sehr hohe Verschuldung zur Folge haben werde. „Mir mengen dofir, dass d’Schwe᾽iergewiicht op der Schafung vu staatlechen a kommunale Mietwunnénge misst leien“, schlussfolgerte Bausch. Die Weichen dafür hat Henri Kox nun gestellt. Nur an der Umsetzung hapert es noch.