Satisfecit rue de l’eau Au groupe parlementaire de l’ADR (Alternativ demokratesch Reformpartei), Gast Gibéryen soupire « enfin ! ». Parce que le projet de loi n°6875 portant réforme du Conseil d’État, déposé le 10 septembre dernier par le Premier ministre Xavier Bettel (DP), prévoit dans son article 8 que la composition du CE « tienne compte des groupes et sensibilités politiques représentés à la Chambre des députés », ces sensibilités devant avoir obtenu au moins trois sièges au cours des deux dernières élections législatives. Donc l’ADR aurait le droit de nommer un candidat à la première échéance après l’adoption de la loi. À chaque nomination d’un nouveau conseiller, représentant un des grands partis, les petits, soit l’ADR et Déi Lénk, crient au scandale et fustigent le manque de transparence ainsi que des processus de désignation (soumission d’une liste de trois candidats parmi lesquels le grand-duc choisirait son favori) qui ne seraient qu’un écran de fumée pour cacher le fait que ce sont des postes politiques que les partis se partagent entre eux. Des postes très convoités, parce qu’ils ont un certain prestige et que l’on peut y exercer une grande influence sur les affaires d’État sans passer par l’étape éreintante des campagnes électorales. Et ce bien que la charge de travail soit importante – 330 dossiers à traiter par année, selon les statistiques du Conseil d’État –, la rémunération plutôt symbolique et la publicité autour de son travail interdite.
Le Conseil d’État est cette « haute corporation » dont les 21 membres (le Parlement compte 60 députés) analysent en premier lieu la constitutionnalité et la légalité des projets de loi. D’où l’obligation que onze de ses membres soient docteurs, ou du moins diplômés en droit. Actuellement, ces membres sont proposés alternativement par le grand-duc, la Chambre des députés et le Conseil d’État lui-même et nommés pour un mandat de quinze ans maximum, doivent avoir au moins trente ans, avec une limitation à 72 ans. Le gouvernement entend écourter la durée des mandats à douze ans, afin de garantir une alternance plus rapide et plus de changement, a priori une avancée démocratique (qu’il avait aussi voulu introduire pour ses propres mandats ministériels, mais le peuple en a décidé autrement lors du référendum du 7 juin 2015). En outre, il transmet le droit de proposition actuel du grand-duc au gouvernement. Le député Paul-Henri Meyers, expert constitutionnaliste du CSV, orfèvre de la réforme constitutionnelle et ancien conseiller d’État lui-même, qui voit moins de problèmes dans la durée des mandats que dans le processus de nomination, prévoit, dans une proposition de loi sur le même sujet déposée le 9 juin 2015 (et que la commission des Institutions de la Chambre des députés analyse en même temps que le projet du gouvernement) que tous les conseillers soient désormais proposés par le parlement. Ce qui serait, à son avis, plus transparent et plus légitime, puisque le résultat d’un vote démocratique. En outre, il insiste sur l’abolition des passages dans la législation actuelle qui permettent au grand-duc de nommer des membres de sa famille au Conseil d’État, vestige du XIXe siècle et dont il n’a plus été fait usage depuis cinquante ans – à l’exception du grand-duc héritier.
Une des principales raisons de la proposition de loi de Paul-Henri Meyers est, selon ses propres dires, une volonté de clarifier les textes législatifs et de les adapter à la pratique actuelle : si la loi de 1996 dit que les projets de loi ne peuvent être déposés à la Chambre des députés qu’après que le Conseil d’État ait émis son avis, il est devenu la norme que les textes soient envoyés concomitamment aux deux organes et que le travail au Parlement commence en même temps que celui au CE. Meyers propose donc que ce premier article prévoie désormais que l’avis du conseil doit être entendu avant le vote au parlement. Le texte du projet de loi Bettel par contre ne fixe plus de hiérarchie dans ce domaine.
Approche inclusive Annoncée dans l’accord de coalition de décembre 2013, la réforme du Conseil d’État a été préparée dans une optique inclusive, par un échange inter-institutionnel entre le gouvernement, le parlement et le conseil lui-même, mais aussi par une consultation très large des partis politiques. La réforme retenue est donc un consensus, ce qui explique le minimalisme de ses réformes. Outre la nomination des conseillers et la durée des mandats, elle impose une plus grande transparence quant aux décisions prises par le Conseil d’État et coule le code de déontologie que le CE s’est donné en février 2015 comme annexe à son règlement d’ordre intérieur dans la loi. Dans son avis du 18 décembre, le Conseil d’État demande à ce que soient également introduites des sanctions graduelles pour le contrevenant à ces règles, sanctions qui n’existent actuellement pas dans les textes. Si le Conseil d’État ne s’oppose pas à cette réforme, il met toutefois en garde devant une trop grande politisation de l’organe – ce que sa présidente Viviane Ecker (LSAP) a réitéré à la radio 100,7 ce mercredi.
Et le Conseil d’État craint qu’une trop grande publicité de son travail mette en danger la collégialité au sein de son organe. Contrairement à la Chambre des députés, dont les séances plénières sont transmises en direct sur Chamber.TV et médiatisées dans les journaux, où les députés s’expriment librement sur le travail en commission parlementaire et les rixes politiques qui se tiennent en coulisses, les conseillers d’État sont tenus à la confidentialité et ses travaux sont secrets. Seul l’avis est publié sur son site internet. Or, quand les députés analysent un projet de loi et l’avis afférent, surtout les textes plus polémiques ou sensibles comme ceux sur l’euthanasie, l’avortement ou le réforme du mariage, il leur serait utile de savoir si un avis a été adopté à l’unanimité ou combien de conseillers ont soutenu un avis minoritaire – son importance diverge selon le nombre de signataires. Là encore, Viviane Ecker a mis en garde qu’une publication de ces données, sans même qu’elles soient nominatives, risque de faire pencher le fragile équilibre de l’institution vers une plus grande politisation. Actuellement, le CE analyse le plus souvent la forme, et non pas le bien-fondé d’un projet de loi ou de règlement.
Pas une deuxième Chambre Car, insistent tous les interrogés, le Conseil d’État n’est pas une deuxième Chambre. Un pays de la taille du Luxembourg n’a pas besoin de deux chambres politiques, insiste aussi le président de la commission des Institutions et président du groupe parlementaire socialiste Alex Bodry, « un conseil communal suffirait presque pour le gérer » lance-t-il en boutade. Le Conseil d’État serait et devrait rester un organe essentiellement technique, ce qui implique donc une surreprésentation de juristes parmi ses membres. Ce qui fait regretter la Chambre des salariés que cet organe ne représente pas la diversité socio-professionnelle que l’on retrouve pourtant dans la population. Oui, mais un ouvrier, une femme de ménage ou un agriculteur ne saura probablement pas analyser les textes qui leur sont soumis pour avis, objecte Alex Bodry (lui-même juriste et constitutionnaliste). Or, lorsqu’un parti a à « placer » un ancien ministre qui n’est plus réélu (comme Lucien Lux en 2013), le profil ne semble soudain plus aussi primordial.
Dans la grande réforme de la constitution, actuellement sur le métier de la Chambre des députés, il est prévu d’amender l’actuel article 83bis sur le Conseil d’État et d’y préciser que sa mission première est le contrôle de la constitutionnalité des nouvelles lois. Une précision qui rendra superfétatoire cette réforme législative, affirme la Chambre des fonctionnaires dans son avis. Durant la dernière législature, le Conseil d’État passait en effet le gros de son temps à corriger et à amender formellement les projets souvent rédigés à la va-vite. Dans son avis sur sa propre réforme, il n’émet qu’une seule opposition formelle, sur l’abolition du contrôle par un juge du caractère urgent d’un règlement d’application du gouvernement, caractère urgent qui permet de ne pas faire aviser le règlement par le CE. Une suppression du contrôle de la légalité que la Constitution pourtant impose. La commission parlementaire va amender le texte sur ce point, promet Alex Bodry.
La grande muette Dans l’opinion publique, le Conseil d’État est cette grande muette que personne ne connaît, qui fait un travail fastidieux en coulisses, que les députés semblent toujours trouver trop lent, et qui ne sort de ce secret que lorsqu’il émet des oppositions formelles à l’encontre de projets de loi sensibles ou lorsqu’un parti fait à nouveau un scandale qu’aucun de ses candidats, aussi compétent soit-il, n’ait de chance d’être considéré pour remplacer un membre démissionnaire. Or, depuis des années, il ne cesse de vouloir se moderniser, par une exposition au Musée d’Histoire de la Ville, par des publications ou par des portes ouvertes dans son bâtiment rénové. En le modernisant selon les grands concepts de sa mandature – transparence, démocratie, déontologie ou alternance –, le gouvernement Bettel/ Schneider/ Braz veut surtout couler dans les textes des pratiques existantes. Et l’ériger un symbole.