d’Lëtzebuerger Land : La réforme du Statec, déjà inscrite au programme du gouvernement en 2004, vient d’être publiée au Journal officiel. Pourquoi a-t-il fallu si longtemps pour faire évoluer le cadre législatif, alors que l’environnement réglementaire européen avait muté en profondeur avec l’adoption de l’euro ?
Serge Allegrezza : Le processus fut assez laborieux. Il a fallu en effet ‘un certain temps’ avant que la réforme soit adoptée, ce qui s’explique d’abord par notre volonté de consulter très largement le personnel. Le Statec avait déjà subi pas mal de transformations, mais elles avaient toujours été subies et non anticipées, notamment avec l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht puis l’introduction de l’euro. Le traité de Maastricht avait déjà mis en évidence l’inadaptation du cadre législatif luxembourgeois. L’entrée en vigueur du Traité nous a obligé à embaucher du personnel sous le statut d’employés privés, sans véritable reconnaissance, la loi de 1962 ayant créé le Statec ne permettant pas d’augmenter le nombre de cadres, limité à douze, ce qui était insuffisant. Lorsque je suis arrivé au Statec en 2003, le climat social était d’ailleurs assez mauvais, les gens, ne voyant pas très bien leurs perspectives d’évolution de carrière, ne pensaient qu’à partir pour rejoindre d’autres administrations jugées plus dynamiques. L’ancien gouvernement a fait des retouches législatives, notamment pour augmenter le nombre des cadres. Il avait aussi promis une réforme de fond, qui vient d’être réalisée.
Qu’est-ce qui va changer maintenant dans l’approche statistique ?
La transparence d’abord, ce qui est assez nouveau pour l’État luxembourgeois. Transparence et indépendance professionnelle ne sont pas que des mots. Ils sont inscrits dans un code de bonnes pratiques de la statistique européenne, adopté en 2005 sous la présidence luxembourgeoise à la suite de la crise grecque, leurs erreurs de calcul ayant permis à nos amis grecs de pouvoir entrer dans la zone euro. Il faut que la statistique soit à la hauteur de la gestion de l’union monétaire et il faut pour cela que l’appareil statistique soit fiable. Le code de bonnes pratiques fournit les règles de base, un peu comme une charte d’audit. Nous sommes les premiers à intégrer cette charte dans la loi et nous sommes aussi la première administration qui se donne un code de bonne conduite et montre la manière dont elle fonctionne. Tout doit être transparent et publié sur notre site.
En juin dernier, le Conseil Écofin a demandé dans ses conclusions aux États membres, suite à nouveau à la crise de l’endettement en Grèce, d’inscrire ces règles d’indépendance dans la loi. Comme le projet de loi se trouvait sur le métier, nous avons choisi d’y intégrer le code des bonnes pratiques. Ce code s’inspire très fortement des traditions des pays scandinaves, dotés d’une forte culture d’ouverture de l’État.
Avant l’adoption de cette charte, les règles de gouvernance dans la statistique n’avaient donc pas de reconnaissance ?
En effet, il n’y avait rien.
Le Statec va-t-il devenir plus indépendant ?
Le Statec a toujours été indépendant et ce pour une bonne raison : toute la statistique nationale est réglementée au niveau communautaire et contrôlée par Eurostat et les instances internationales comme le FMI et l’OCDE. Tout se sait. Si par exemple des pays jouent avec les déficits, Eurostat, qui effectue des visites régulières, a le droit de réviser les chiffres.
Les gens d’Eurostat sont-ils déjà venus vous voir ?
Les gens d’Eurostat viennent régulièrement effectuer ce qu’on appelle des visites de dialogue. Ils sont d’ailleurs venus récemment deux fois de suite pour les déficits publics. Les agents ont posé une série de questions pour savoir comment certaines opérations ont été enregistrées dans les comptes nationaux. Les visites sont ensuite suivies de recommandations.
Ont-ils constaté des anomalies ?
Nous n’avons pas de problèmes vraiment graves. Nous devons améliorer nos bases de données fiscales. Les administrations fiscales ne disposent pas de systèmes statistiques propres. Personne ne s’y intéresse beaucoup, mais il faudrait investir dans un système statistique au niveau des administrations fiscales pour obtenir de bonnes données et il faudrait aussi des gens qui se consacrent à cette activité, ce qui n’existe pas, hélas, pour l’instant.
La réforme du Statec qui consacre en quelque sorte le monopole des statistiques, exige de disposer de bonnes statistiques, notamment fiscales. Or, la profusion de statistiques et organisations qui en délivrent ne nuit-elle pas à la cohérence ?
Au Luxembourg, nous sommes maintenant l’autorité statistique par excellence. Ce qui s’est passé au cours des trois dernières décennies, c’est que chaque fois qu’un ministère avait besoin de statistiques, il a créé un observatoire qui, pour les besoins de la cause et parfois avec l’aide d’un consultant ou d’un centre de recherches, compile les données permettant de faire de beaux petits rapports et des conférences de presse, etc. Cela répond sans doute à des besoins d’information immédiats, mais on ne peut pas parler d’informations statistiques. Par statistique, j’entends le fait de produire des données conformes à des règles internationales pré-établies. Ont ainsi vu le jour des instances autonomes, indépendantes de l’autorité statistique nationale.
De notre côté, nous ne sommes pas restés inactifs : nous avons pris des contacts en tentant que mettre ces instances en réseau et même de les introduire dans des groupes de travail, notamment à Eurostat, pour leur faire prendre conscience des exigences demandées à un pays. Cela fonctionnait plus ou moins bien au niveau informel. Il manquait un système de pilotage confiant explicitement au Statec le rôle de « tête de réseau ». C’est désormais le cas, la loi ayant consacré le rôle d’autorité nationale statistique du Statec et créé un comité de statistique publique dans lequel tous ces services, y compris les observatoires explicitement mentionnés par la loi, devront participer et se coordonner.
Le Statec ne veut pas tout contrôler, mais il faut des règles. Pour les hommes et femmes politiques, la réforme représente surtout une réduction de la charge administrative. Si nous travaillons de façon intensive ensemble, il est évident que nous pourrons mieux exploiter les données administratives existantes. L’idée est de récupérer les informations de manière à éviter à faire des enquêtes additionnelles, car nous sommes déjà un pays très sur-enquêté.
Avez-vous justement des chiffres sur le caractère « sur-enquêté » des résidents et des entreprises au grand-duché ?
Nous ne disposons pas de chiffres comparatifs. Il faut une masse minimum de personnes ou d’entreprises pour n’importe quelle enquête avec un chiffre absolu qui se situe entre 1 500 et 3 000. Ce n’est pas un problème dans un pays comme la France avec ses 60 millions d’habitants. Ça l’est en revanche, mathématiquement au Luxembourg avec ses 500 000 résidents et son stock limité de 10 000 entreprises. Plus vous enquêtez, moins les gens ont envie de répondre et plus la qualité de la statistique s’en ressent. C’est pourquoi il faut absolument davantage utiliser la statistique administrative. L’idée est de mettre les gens ensemble et d’exploiter systématiquement l’information disponible. Un bon exemple s’offre avec la Centrale des bilans, en gestation depuis près de trente ans.
Quand cette Centrale des bilans sera-t-elle opérationnelle ?
La Centrale des bilans verra probablement le jour cette année. Le Statec a reçu la mission officielle de le faire. Nous avons poussé depuis des années le Registre de commerce et des sociétés et le ministère de la Justice à adopter les règlements nécessaires au dépôt d’un Plan comptable, qui en lui-même fut un véritable tour de force avec les milieux intéressés. Nous sommes maintenant prêts pour mettre en œuvre la Centrale des bilans dont nous attendons une forte diminution de la charge statistique sur les entreprises, qui doivent remettre leurs comptes sociaux sous une forme standardisée au Statec. Ce n’est d’ailleurs là rien d’autre que le Plan comptable. Nous pourrons ainsi récupérer au moins 60 pour cent de l’information dans cette Centrale des bilans. C’est un des exemples de simplification administrative, même si l’exemple est à pleurer, car ça fait des années que ce projet est sur le feu.
À quand le véritable démarrage ?
Les textes seront tous adoptés cette année et l’année prochaine, nous pourrons démarrer. Mais je l’ai annoncé tant de fois, que je me méfie désormais des dates. Nous avons même fait une conférence de presse là-dessus. Le délai entre la conférence de presse avec le ministre de l’Économie Jeannot Krecké et l’entrée en vigueur effective aura été de cinq ans.
Ce fut l’un des points les plus controversés de la réforme du Statec : vos missions « études et recherches » ont été renforcées. Comment seront opérés les choix pour ne pas faire double emploi avec les autres organisations de recherche au Luxembourg ?
Le Statec s’est vu reconnaître le droit de faire de la recherche scientifique. Le Conseil d’État s’y était farouchement opposé, mais visiblement, nous avons été convaincants et cette mission nous a finalement été accordée. Nous avons déjà restructuré le Statec, il y a deux ans et crée une nouvelle division, Conjoncture, études et recherches, dotée d’un petit staff de chercheurs, ils sont cinq à travailler sur différents projets en collaboration avec l’Observatoire de la compétitivité. Tous ces chercheurs ont été recrutés sur base de travaux scientifiques : doctorat, post-doctorats, et nous nous sommes donnés des standards de scientificité. Maintenant, le test le plus dur sera de faire passer nos projets par le Fonds national de la recherche, puisque nous avons eu l’autorisation de le faire.
Là aussi, ce point fut plutôt délicat. Vous pouvez donc désormais faire financer vos projets scientifiques par le FNR ?
Oui et pas seulement par le FNR d’ailleurs. Il pourra s’agir de financements venant de la Commission européenne ou Eurostat. Nous pouvons rentrer sur ce marché. L’un des grands avantages de disposer d’un pôle de recherche intégré sera de nous permettre de mieux collaborer avec d’autres, comme l’Université ou des centres de recherche avec lesquels nous avons l’habitude de travailler, comme le Ceps et le CRP Henri Tudor. Avec l’Université, certaines coopérations sont déjà anciennes et elles sont en train d’être revues. Nous avons également des projets de coopération avec l’ULB.
La Banque centrale du Luxembourg dispose d’un département d’analyse et de recherche développé. N’allez vous pas empiéter sur ses plates-bandes ou sur le terrain d’autres centres de recherches. Comment allez-vous faire pour éviter les redondances ?
D’abord, la loi prévoit que toute recherche initiée par le Statec devra faire partie de son plan de travail. Chaque année, nous devrons arrêter un plan d’activité dans lequel nous inscrirons tout ce que nous voulons faire. Ça fait partie de la transparence. Ensuite, les recherches du Statec devront s’inscrire dans ce que le gouvernement a retenu dans ses orientations de recherche et d’innovation qui ont été fixées par la Commission de recherche et d’innovation.
J’ai été invité par cette commission à exposer nos lignes. La loi est très claire : nous ferons de la recherche scientifique appliquée dans le domaine de la modélisation. Nous sommes un institut de recherche très quantitatif et nous avons une approche statistique quantitative. Donc, les sujets tourneront autour de notre objet : le social, l’environnement et l’économie, mais l’approche, c’est la modélisation. Il s’agit de formuler un système mathématique et de le tester sur des données empiriques. Notre mission est donc bien délimitée. Un exemple simple : nous utilisons un modèle macro-économique pour faire des prévisions, il s’agit d’une spécialité du Statec qui est le seul à le faire, même si la BCL en dispose d’un, elle ne l’a jamais publié et du coup, on ne peut pas savoir comment elle réalise ses prévisions, ce qui lui permet de rester dans le flou. Nous le publions. Aussi peut-on voir l’outillage dont nous sommes équipés.
Ça veut dire quoi « rester dans le flou » : c’est avoir une approche plus politique que scientifique de certains chiffres ?
Moi, je ne pourrais pas me permettre de mentir : mon modèle est publié et je ne peux pas dire que la croissance va augmenter, alors que le modèle fait une prévision contraire. La Banque centrale n’ayant pas publié le sien, on ne sait pas comment elle se représente l’économie luxembourgeoise.
Allez-vous développer d’autres modèles macro-économiques ?
Un seul modèle, c’est en effet un peu pauvre. De plus, il est annuel et il nous en faut un sur une base trimestrielle. Nous devrons donc travailler là-dessus. Il existe aussi d’autres approches de modélisation : nous avons ainsi mis en place avec l’ULB un modèle d’équilibre général calculable. C’est une autre manière de modéliser correspondant à une autre philosophie et à des techniques différentes. Nous sommes là dans la mathématique pure. Il y a un troisième projet avec l’Observatoire de la compétitivité et les professeurs Fontagné et Marcellino, qui a trait à un modèle d’équilibre général dynamique. La modélisation peut aussi se faire sur des modèles partiels traitant plus de sujets spécifiques comme la productivité : quels sont ses déterminants et comment la mesurer ? Ce sont des sujets dont personne ne s’occupe actuellement, mais qui sont au centre de la compétitivité.
Vous avez récemment publié une étude d’impact de l’indexation des salaires et ses effets directs et induits. Y a-t-il eu des suites notamment au niveau des partenaires sociaux ?
Cette étude a été réalisée par le Statec à partir de notre modèle Modux, que nous utilisons pour les prévisions. Nous sommes prêts, si les organisations nous le demandent, à tester d’autres scénarios. Ça suppose toutefois que tout le monde accepte notre manière de raisonner et nos méthodes de simulation et joue le jeu. Nous pourrions avoir alors un débat beaucoup plus fructueux dans lequel d’ailleurs nous pourrions ajouter la Banque centrale du Luxembourg. J’ai organisé en 2010 un séminaire interne où étaient invités tous les modélisateurs au Luxembourg, de la BCL au Ceps, ainsi que les partenaires sociaux. Visiblement, ces derniers n’ont pas été beaucoup impressionnés. Ils ne semblent pas prêts à adopter ce type d’approche. Imaginez-vous qu’aux Pays-Bas, lorsqu’il y a des élections générales, les partis politiques remettent les propositions économiques inscrites dans leurs programmes au bureau du plan qui les simulent et sortent un rapport sur l’effet que ces propositions auraient sur la croissance, l’emploi, la pauvreté ou l’environnement. Cela permet d’objectiver les débats.
Le fait pour le Statec de faire de la recherche permettra sans doute, même s’il manque encore le cadre institutionnel, de créer les conditions de passer à un niveau de débat politique et économique beaucoup plus sophistiqué et sérieux que ce n’est le cas actuellement. Cela suppose aussi un personnel politique aguerri. Or, le nombre d’économistes à la Chambre des députés et au gouvernement est plutôt réduit.
La loi stipule désormais qu’en matière de prévisions, le Statec doit se conformer aux normes internationales en la matière. Est-ce que ces normes existent ?
En matière de prévisions, il n’existe pas en effet de normes internationales comme c’est le cas pour les statistiques. Il existe en revanche une pratique et la loi prévoit que nous nous dotions d’un certain nombre de règles sur la meilleure manière dont nous effectuons les prévisions. Parmi ces règles simples, il y a celle de disposer d’un bon modèle macro-économique correspondant bien au fonctionnement de l’économie, d’avoir de bonnes données ainsi que la possibilité d’intégrer des informations qui ne sont pas quantitatives, ce que des conjoncturistes appellent les jugements d’experts. Il s’agit non seulement de les intégrer, mais aussi de les expliciter. Je voudrais publier et codifier un certain nombre de règles pour que l’on sache comment on s’y est pris. Il faut la transparence la plus complète.
Est-ce qu’il y aura désormais des dates fixes pour la publication de certaines statistiques ?
Le code de bonnes pratiques le prévoit, mais nous avons là un gros problème, sauf pour l’indice des prix à la consommation que nous produisons à cent pour cent chez nous et publions à date fixe. Les comptes trimestriels sont par exemple des instruments fragiles dépendant de données administratives de court terme où nous sommes extrêmement dépendants de fournisseurs de données. Il y a eu une panne du nouveau système informatique à l’Administration de l’enregistrement qui n’a pas pu produire les données pendant des mois. C’était une catastrophe. Il y a d’autres surprises de ce genre comme des changements de règles comptables. Ce fut le cas à la CSSF, qui en introduisant un système plus simple, a aussi supprimé certaines informations importantes à remettre par les banques. Personne ne nous en avait informé. Il est arrivé que les comptes trimestriels arrivent une semaine après la date fixée. C’est extrêmement pénible. D’abord on se fait taper sur les doigts par Eurostat et ensuite ça crée un malaise, car tout le monde s’interroge sur le sens de ce retard.
La réforme du Statec aura-t-elle par exemple une incidence sur l’existence de l’Observatoire de l’habitat ?
Il y a un débat politique à ce sujet. Une question parlementaire téléguidée a été récemment posée sur un possible double emploi entre les chiffres du Statec et ceux de l’Observatoire de l’habitat. C’est ridicule, car s’il y a une autorité statistique, c’est nous. Et si nous produisons des données, il faut les prendre au lieu de les démultiplier.
L’Observatoire de l’habitat avait comblé un pseudo-vide. Pendant longtemps, et le problème persiste encore, nous disposions de mauvaises données sur les prix des logements, ce qui est une catastrophe, car la plupart des crises financières ont été déclenchées par une bulle dans l’immobilier. C’est dire l’importance de disposer de bonnes données sur le logement. Le Luxembourg n’en a pas, sauf pour les appartements. Une réforme a obligé les notaires à fournir des informations sur la surface des appartements, ce qui nous a permis de calculer des prix unitaires. Nous n’en avons toujours pas en revanche pour les maisons. L’Observatoire de l’habitat, proche du ministère du Logement, plutôt que de changer la loi, travaille avec les données tirées du site AtHome ou collectées dans le Wort.
L’Administration de l’enregistrement livre au Statec les données sur les transactions sur les appartements, ce qui nous permet de calculer un indice des prix. Elle le fait aussi pour l’Observatoire de l’habitat qui exploite les fichiers à sa façon, d’où certaines différences avec les chiffres du Statec. Leurs données publiées à des dates différentes ajoutent à la confusion dans l’esprit du public.
Une modification de la loi sur l’Enregistrement a été prévue à ma demande dans le programme du gouvernement pour que les notaires soient obligés de notifier dans les actes de vente la surface des maisons pour enfin pouvoir calculer un prix unitaire. Apparemment, un projet de loi est sur le métier au niveau du ministère du Logement, mais les choses traînent. Le ministère de l’Économie devra rédiger son propre texte pour faire avancer le dossier.
L’Observatoire de l’habitat, à l’instar de ce que fait l’Observatoire de la compétitivité, ne ferait-il pas mieux de faire autre chose que la statistique et de réaliser de l’analyse en étudiant des aspects méconnus au Luxem[-]bourg afin de mieux comprendre comment fonctionne notre marché immobilier ? Ce qu’ils font d’ailleurs partiellement et qu’ils font bien.