Cela fait 105 ans que le dossier de la loi sur le bail à loyer est d’actualité à la Chambre des députés. Les débats (dont les termes sont pratiquement identiques depuis l’origine), les lois et les amendements n’ont pratiquement rien changé : l’impact des mesures prises est inversement proportionnel au nombre d’heures passées à les discuter (à la Chambre comme dans les médias).
La première loi a été votée le 29 mars 1920 (gouvernement Reuter). Actualisée le 14 février 1955 (gouvernement Bech/Bodson), puis le 21 septembre 2006 (gouvernement Juncker/Asselborn I), elle est encore modifiée en 2022 sous l’impulsion d’Henri Kox (Déi Gréng). Aujourd’hui, le ministre du Logement Claude Meisch (DP) tente à son tour d’apporter sa patte à un texte qui n’a jamais atteint son but. Un des piliers de la loi est la notion de capital investi, introduite dès 1955. Déjà, le loyer annuel ne devait pas excéder cinq pour cent de la somme nécessaire à la dernière acquisition du bien et aux travaux d’entretien ou de rénovation réalisés depuis.
Prime à l’oubli
Or des jurisprudences récentes ont démontré que l’application de ce mécanisme est à géométrie variable. Depuis cinq ans, la Justice n’a traité que cinq affaires de ce type, rappelait mercredi à la Chambre des députés Paulette Lénert (LSAP), lors d’une heure d’actualité réclamée par Déi Lénk. Malgré ce nombre étonnamment bas, la cohérence des décisions ne saute pas aux yeux.
Dans l’affaire du locataire du Limpertsberg, les juges (jusqu’à la Cour de cassation) ont appuyé la position du propriétaire qui n’avait pas l’intention d’appliquer la loi. N’ayant pas fourni les documents à même de déterminer le montant de ses investissements dans un appartement (le fameux capital investi), le tribunal s’est chargé d’effectuer ses propres estimations, en défaveur du locataire.
À contrario, à Esch-sur-Alzette, un propriétaire qui avait, lui, fourni plusieurs classeurs remplis des factures attestant des travaux réalisés pendant trois décennies dans un appartement qu’il destinait à la colocation, s’est vu imposer un loyer maximum de 1 670 euros par le tribunal d’arrondissement de Luxembourg, alors qu’il demandait auparavant 2 850 euros. La décision aurait-elle été la même si, comme dans l’affaire du Limpertsberg, il n’avait pas apporté ses dossiers?
Lors d’une commission parlementaire, le 25 septembre dernier, le coordinateur de l’Observatoire de l’habitat Antoine Paccoud avait été très clair : « Le mécanisme du capital investi n’est pas opérationnel dans un cadre intransparent. » Tout le monde en est conscient, personne ne remet en cause l’inefficacité de loi.
Répondant au Land, le ministère du Logement constate également son impuissance : « L’application du plafond n’est pas automatique, elle nécessite qu’un locataire s’estime lésé et saisisse la commission des loyers communale (ou, en second recours, le juge de paix) afin de vérifier que le loyer respecte bien le plafond légal. Cela crée de facto des inégalités, car seuls les locataires bien informés de leurs droits et disposés à engager ces démarches bénéficient pleinement de la loi. »
Le député écologiste Meris Sehovic a présidé la commission des loyers d’Esch-sur-Alzette de 2021 à 2023. « Nous avons traité une dizaine de cas, mais un seul propriétaire a fourni les informations sur le capital investi et cela s’est retourné contre lui… » Son expérience à la tête de la commission a été marquée par un sentiment d’impuissance. « Nous n’avions pratiquement aucun outil pour protéger les locataires. Le seul dispositif efficace de la loi sur le bail à loyer est l’interdiction d’une hausse du loyer de plus de dix pour cent par an. » Le reste du temps, les sessions de la commission se résumaient à des tentatives de médiations infructueuses et à du conseil.
La question se pose, aussi, de maintenir ces commissions des loyers à l’échelle locale. Chaque commune de plus de 6 000 habitants doit en disposer. Les plus petites peuvent se regrouper, ou se greffer sur une commune plus grande. « Il faut professionnaliser ces instances », pense Sehovic. « Dans beaucoup de communes, ce sont des élus qui ne sont pas spécialistes qui y siègent. La matière est très complexe, comment voulez-vous qu’ils s’en sortent ? ». L’écologiste milite pour une commission des loyers nationale, voire des commissions régionales.
Erreur 404
Mercredi, le ministre du Logement a reconnu que, souvent, les personnes qui ont le plus besoin de la commission des loyers ne savent même pas qu’elle existe. Il a évoqué l’association Mieterschutz, financée par son ministère, qui se charge d’aider les locataires. Mais il semble compliqué de s’en contenter. Sur son site web, aucun document n’est accessible. Chaque clic renvoie vers une « erreur 404 ». Le formulaire de contact prévient que « l’activité du Mieterschutz est basée sur le travail de bénévoles » et que l’association ne dispose pas de bureaux.
Devant la Chambre, Claude Meisch a aussi admis que davantage de transparence était indispensable. Par exemple, il a assuré ne pas être contre l’inscription obligatoire du capital investi dans le contrat de bail. Cette réforme, déjà demandée par Henri Kox, avait été finalement abandonnée devant le tollé général qu’elle avait provoqué à l’époque. Si aujourd’hui, les députés n’ont plus l’air d’y être hostiles, ce mécanisme permettrait-il vraiment de changer la donne ? La question se pose.
Pour illustrer ce propos de manière concrète, le Land s’est procuré les actes notariés de quatre appartements d’une même résidence construite en 1989, située au Kirchberg. Leurs superficies sont similaires, comprises entre 75 et 85 mètres carrés. Seules leurs dates d’acquisition changent, et donc le capital investi par les propriétaires.
Un outil Excel, disponible sur le site du ministère du Logement, permet de calculer le loyer maximum, selon les dispositions de la loi. Il suffit de remplir le tableur avec différentes données (date de construction, date et coût d’acquisition, date de mise en location, date et coût d’éventuels travaux...) et la calculatrice, qui prend également en compte les critères d’inflation et de vétusté, livre la limite légale.
Pour obtenir des chiffres comparables, nous avons déterminé de manière arbitraire que les quatre appartements ont été mis en location le 1er novembre 2025 et que les propriétaires ont réalisé dix mille euros de travaux tous les dix ans. L’amplitude entre le loyer le plus bas et le plus élevé serait énorme : 1 873 euros.
Le loyer le moins cher concernerait un appartement de 75 mètres carrés acheté en 1989, alors en Vefa. Le propriétaire, qui a déboursé 3 660 000 de francs luxembourgeois pour l’acquérir (90 756 euros), ne devrait pas pouvoir le louer aujourd’hui plus de 771 euros par mois. Pour un bien de 85 mètres carrés acheté 262 500 euros en 2003, le loyer maximum serait de 1 413 euros. Pour un autre de 79 mètres carrés, qui a coûté 600 000 euros en 2017, le propriétaire pourrait demander jusqu’à 2 644 euros. Enfin, pour le dernier de la cohorte, acheté 489 000 euros en 2022 et fort de 76 mètres carrés, le loyer maximum serait de 2 004 euros.
Une recherche sur Immotop montre que, pour des appartements de même type situé dans le même quartier, il faut compter entre 2 325 et 3 170 euros.
Pour les législateurs, imposer des loyers plus bas pour les biens achetés depuis longtemps se justifie car le logement est amorti depuis longtemps. La plus-value latente, potentiellement réalisée en cas de vente, est un autre argument. L’application de la loi profiterait en premier lieu aux locataires qui habitent déjà un logement et qui verraient leur loyer diminuer. Il est d’ailleurs probable que, face à cet effet d’aubaine, ces locataires restent plus longtemps qu’ils ne l’imaginaient dans ce bien.
Le ministère estime qu’« une meilleure application de la loi permettrait de corriger les excès et de freiner la hausse des loyers, contribuant ainsi à améliorer l’abordabilité des logements existants ». Mais il est tout aussi imaginable que les propriétaires de logements achetés il y a longtemps (ou leurs héritiers) préfèrent vendre le bien et encaisser la plus-value, plutôt que de le louer à un montant très au-dessous du prix du marché. Le marché locatif perdrait ainsi ce logement abordable, qui rejoindrait la légion des locations onéreuses.
Flou statistique
Le mécanisme du plafond déterminé par le capital investi ne représente peut-être pas la panacée promise depuis 70 ans. D’autres possibilités sont thématisées. La création d’un cadastre des loyers (mis à jour à chaque changement) est, par exemple, sur la table. Il permettrait de comparer les loyers d’un même quartier et mettrait en lumière ceux qui seraient excessifs.
L’idée séduit, mais elle se heurte au sempiternel problème du manque de données. Au grand dam de l’Observatoire de l’habitat, qui fait avec ce qu’il a. « Nous n’avons pas de base de données sur les locataires, on ne connaît pas le nombre de logements construits chaque année, le nombre de ménages n’est précisément connu que tous les dix ans, lors du recensement (et encore, il y a des problèmes de remplissage)… », énumère Antoine Paccoud. Lors des discussions en commission et à la Chambre, il est apparu que les données fiscales n’étaient pas exploitables… faute d’être numérisées. Paulette Lenert s’étonnait de cet archaïsme, indigne d’une autoproclammée start-up nation.
Les données existent, par contre, pour objectiver la situation de plus en plus précaire d’une partie croissante de la population. Un constat au sein duquel la cherté du logement prend une part essentielle, comme l’expliquaient plusieurs scientifiques de l’Observatoire de l’habitat le 25 septembre lors de la commission Logement. Les loyers augmentent plus vite que l’inflation, ce qui n’est pas le cas dans les pays voisins. Le taux d’effort moyen des locataires est de 39,3 pour cent (chiffres de 2023), soit une augmentation de 25 pour cent depuis 2016. Pour les vingt pour cent de locataires les moins aisés, le loyer représente plus de 55 pour cent de leurs revenus. Le taux d’effort des familles monoparentales (des femmes dans 80 pour cent des cas) est en moyenne de cinquante pour cent (dix pour cent de plus qu’en 2016). Cette progression du taux d’effort n’existe pas chez nos voisins. Il est stable en France et en Belgique et diminue en Allemagne, où le mécanisme de régulation des loyers est efficace.
De l’autre côté du spectre, 28 472 personnes possèdent plus d’un bien immobilier. 12 868 en ont au moins trois, 3 759 au moins cinq et 761 au moins neuf. Selon les chiffres de l’Observatoire, trente pour cent de la population (les locataires) transfèrent chaque mois soixante millions d’euros à trente autres pour cent des habitants (les bailleurs).
Devant ce constat d’asymétrie croissante que personne ne discute, les discours politiques sont, eux, loin d’être alignés. Le chef de fraction DP Gilles Baum avançait mercredi qu’« un loyer était un arrangement entre propriétaire et locataires », sans évoquer le rapport de domination qui le régit. Il insistait également sur la nécessité d’un rendement locatif élevé, puisque « nous avons besoin de personnes qui investissent pour créer du logement. L’État ne peut pas tout faire », poursuivait le libéral. Paulette Lenert rappelait que les six mille personnes sur les listes d’attente pour l’obtention d’un logement abordable n’avaient d’autres choix que de trouver un bien sur le marché libre. Meris Sehovic anticipait la présentation du plan contre la pauvreté, la semaine prochaine, par le ministre de la Famille Max Hahn (DP) : « Avec une bonne politique de protection des locataires, bon nombre des mesures de ce plan seraient inutile. »