Le ministre des Finances, Gilles Roth (CSV), se présente triomphant, ce mercredi à la Chambre. Malgré tous les scénarios noirs esquissés par l’opposition, les recettes continuent de jaillir. Dans l’administration publique, un solde positif serait même possible, « touchons du bois ». Le tout grâce à 2,9 milliards d’euros de recettes supplémentaires en comparaison annuelle, des centaines de millions d’euros que le ministère n’avait pas vu venir. En avril, la députée verte Sam Tanson comparait le budget d’État au chat de Schrödinger : « Mais à un moment, il va falloir ouvrir la boîte pour voir comment l’expérience a tourné… » Ce mercredi, Gilles Roth revient à l’analogie et improvise : « Déi Kaz, dee roude Léiw, deen ass sou lieweg wéi scho laang net méi ! » Puis, se rendant probablement compte de la surcharge de pathos, le ministre ne peut s’empêcher de rire.
Le Luxembourg n’est pas un pays sérieux. Statistiquement parlant, du moins. Une multinationale suffit pour y faire le printemps. Le procès-verbal de la commission des finances du 11 octobre annonçait déjà le miracle des recettes à venir : « Le directeur de l’ACD [Administration des contributions directes] indique qu’au premier semestre 2024 un surplus d’environ 500 millions d’euros a été encaissé au titre de l’IRC [impôt sur le revenu des collectivités], croissance qui est en grande partie due à un seul contribuable (paiement Post-Covid). »
Les énormes bénéfices engrangés par Cargolux durant la pandémie, ajoutés à ceux, non moins obscènes, réalisés par les banques en 2024, ont fait exploser les prévisions budgétaires. Devant la commission des finances, le directeur de l’ACD notait que les soldes payés par les banques ont été « particulièrement élevés » à cause du relèvement des taux d’intérêt « imprévisible au moment de la fixation des avances ». L’opposition tente de contre-carrer le narratif de Roth, ce mercredi. « Ce n’est pas votre mérite, cette hausse n’est pas due à des mesures politiques », lance la cheffe de la fraction socialiste Taina Bofferding. « Les recettes plus élevées ne s’expliquent pas par la croissance », dit à son tour la députée verte Sam Tanson. « Elles se basent principalement sur le fait que les gens ont dû payer des intérêts beaucoup plus élevés pour leurs crédits ». Aux impôts encaissés, s’ajoutent les dividendes versés à l’État par la Spuerkeess (120 millions) ainsi que par la BGL et BNP Paris (179,7 millions).
Les énormes variations posent un réel problème de prévisibilité. Estimer les recettes, ce serait « regarder dans la boule de cristal, dit Sam Tanson, ce mercredi à la Chambre. La critique du député David Wagner (Déi Lénk) va plus loin : Le débat démocratique serait « fortement remis en question », car les chiffres du budget seraient entachés de tellement d’incertitudes « datt hinne kaum nach iwwert de Wee ze trauen ass ». Et de sous-entendre : « Et kéint ee bal mengen, d’Regierung wéilt de Stat bewosst aarm rechnen ». En réalité, sous-estimer les recettes est un des grands classiques de la politique luxembourgeoise. Il s’agirait de « garder petits les appétits » pour « ne pas faire de bêtises avec l’argent », expliquait Romain Bausch, début novembre sur Radio 100,7. Le président du Conseil national des finances publiques sait de quoi il parle. Durant les années 1990, il avait été administrateur général au ministère des Finances, sous Jean-Claude Juncker. Mais même cet ancien grand commis de l’État se disait « quand même surpris » par l’ordre de grandeur que prendrait désormais le phénomène, employant l’adjectif « krass ».
Parmi la ribambelle d’avis sur le budget 2025, c’est probablement celui de la Banque centrale du Luxembourg (BCL) qui est le plus instructif. Les technocrates se montrent sceptiques vis-à-vis des bienfaits macroéconomiques du « méi Netto vum Brutto » friedenien. Dans une petite économie ouverte, un stimulus de la demande domestique conduirait généralement à une « fuite vers les importations » ou une « fuite vers l’épargne », plutôt qu’à une relance de la croissance. Les mesures fiscales, « toutes de nature structurelle », exerceront « une pression à la baisse » sur les recettes à partir de 2025, constate la BCL. Et ceci au moment où les dépenses « pourraient subir d’importantes pressions à la hausse », de la protection sociale aux objectifs climatiques, en passant par le réarmement (lire page 2). Voté la semaine dernière, l’Entlaaschtungspak devrait ainsi coûter 421 millions pour la seule année 2025, tandis que l’abaissement de l’impôt sur les sociétés pourrait occasionner un déchet fiscal de 200 millions, toujours selon les estimations de la BCL.
La BCL s’étonne de la relative insouciance avec laquelle le gouvernement semble aborder le chamboulement du paysage fiscal international. La manne des Soparfis (les fameuses sociétés boîtes aux lettres) serait en train de se tarir. Leur part dans l’impôt sur le revenu des sociétés (IRS) a enregistré une « baisse quasi-continue » depuis 2017, avertit la BCL. Or, en 2024, les Soparfis ont enregistré un spectaculaire comeback, totalisant 24 pour cent de l’IRS. La BCL y voit plutôt un signe funeste : « Ce rebond […] pourrait très bien résulter d’une clôture par l’ACD des dossiers de ces entreprises qui délocalisent leurs activités du Luxembourg, ce qui, à travers l’encaissement des soldes d’impôts restant dus, impliquerait une hausse temporaire des recettes », lit-on dans une discrète note de pied.
Les initiatives pour contrer l’optimisation fiscale « agressive » se sont multipliées ces dix dernières années. Mais leurs effets budgétaires restent toujours difficiles à quantifier. L’impôt minimum mondial sur les multinationales en est le dernier avatar. Selon certaines simulations, le Luxembourg y perdrait une partie de « ses » recettes, selon d’autres le pays en gagnerait. La CGFP préfère s’en tenir aux prédictions les plus follement optimistes, semblant croire que Dieu est luxembourgeois. Dans la dernière édition de sa feuille de liaison Fonction Publique, on fait miroiter « ein wahrer Steuer-Tsunami », des « wahrhaft ungeheure, fast unglaubliche Summen », avec des recettes supplémentaires se situant « entre 4,6 et 15 milliards » d’euros. (Le total des recettes atteignait 25 milliards en 2023.) « Schéi wär et », commente le ministre des Finances ce mercredi à la Chambre, ne cachant pas son scepticisme face à ces calculs.
« Dans son ensemble, l’incertitude reste très élevée, ce qui est étonnant pour une réforme d’une telle envergure », note la BCL. Et de gronder le ministère des Finances : « Il est surprenant que les documents budgétaires restent silencieux sur ce sujet ». Elle « apprécierait » si, rue de la Congrégation, on pouvait lui « apporter des précisons à ce sujet du fait de leur importance dans l’évaluation des finances publiques luxembourgeoises ». Gilles Roth s’en défend : Il serait tout simplement impossible de faire un pronostic à l’heure actuelle. Trop de variables, trop d’inconnues. En plus, les grands groupes multinationaux auraient tendance « fir eventuell hir Benefisser hin an hir ze schieben ».
À la page 67 à de son rapport du budget, la députée libérale Corinne Cahen fait une très brève allusion aux changements fiscaux à venir : « Il est néanmoins crucial de prendre en compte les incertitudes liées aux […] prévisions des recettes fiscales provenant des impôts sur les bénéfices des sociétés dans le cadre de l’application de l’imposition minimale ». Mais la rapportrice du budget ne s’y attarde guère. Il faudra attendre l’intervention du député André Bauler, ce mercredi, pour qu’un député de la majorité thématise « l’immense vulnérabilité » d’une l’économie « fortement dépendante » de la place financière : « En externe Schock géing duergoe fir eis aus der Bunn ze geheien ».
Le rapport de Cahen s’intéresse très peu aux recettes et à leur provenance. La place financière n’apparaît qu’à la toute fin de son discours de 90 minutes tenu ce mardi à la Chambre. Il s’agissait en fait d’un long exposé, plutôt scolaire, sur l’intelligence artificielle (IA) pour lequel Corinne Cahen avait rassemblé des éléments au cours de dizaines d’entrevues. Elle raconte avoir commencé ses recherches en se connectant à ChatGPT : « Ech hunn do agetippt : Schreif mer w.e.g. de Budgetsrapport ». C’est avec « une grande assurance » que le logiciel lui aurait sorti une réponse « pas très correcte ».
Ces dernières semaines, Corinne Cahen était partout à parler d’IA. La nouvelle experte a fait les matinales de 100,7 et de RTL, la une du Tageblatt et du Wort : « KI ka ville Leit hëllefen » ; « KI ist kein Spielzeug ». Comme rapportrice, elle a fait usage de sa prérogative pour creuser un sujet au choix. Parmi ses 103 recommandations, certaines ont une résonnance dystopique. Au point 32, elle propose ainsi de s’inspirer du Japon en introduisant « des robots capables d’interactions sociales simples pour les personnes atteintes d’une maladie démentielle par exemple ou d’enfants présentant des troubles du spectre de l’autisme ». L’ancienne ministre de la Famille propose également d’offrir aux personnes âgées « des expériences immersives » grâce à la réalité virtuelle. Toutefois, souligne-t-elle, l’IA « ne peut et ne doit jamais remplacer le contact humain direct ».
Corinne Cahen voit également l’IA jouer un rôle dans les ressources humaines. Des logiciels pourraient ainsi « détecter à un stade précoce les personnes qui risquent de devenir des chômeurs de longue dureé ». Une nouvelle fonction serait sur le point d’émerger : « le Responsable éthique IA RH ». Car attention aux « biais présents dans les données » qu’il faudrait « repérer et éliminer » ; l’IA ne connaissant « ni raison ni morale ». Mais dans l’ensemble, le rapport de Cahen reste relativement techno-optimiste, et franchement business friendly. Ce mardi, le mot « niche » tombe à quinze reprises dans le discours de la députée, celui de « first mover » à quatre reprises. Corinne Cahen conseille de ne pas se montrer plus sévère que le règlement européen. Quand elle évoque le potentiel de l’IA comme outil anti-blanchiment, elle précise aussitôt : « Mais attention, nous ne devons pas surréglementer. Le challenge c’est que nous continuions à rester une place bancaire attractive. C’est pourquoi nous devons être flexibles en ce qui concerne notre législation. » « Et huet mega Spaass gemaach », s’exclame la rapportrice à la fin de son « voyage à travers l’intelligence artificielle », après avoir cité in extenso une conclusion que lui a suggéré ChatGPT. Son rapport causera de l’irritation auprès du LSAP, de Déi Lénk et de l’ADR, dont les députés dénonceront une heure d’actualité déguisée en rapport budgétaire.
Le lendemain à 9 heures du matin, Marc Spautz (CSV) lit sans enthousiasme son discours sur le budget. Il durera une heure. La question climatique n’est mentionnée qu’à la toute fin, introduite par la phrase : « Och eng propper Ëmwelt gehéiert zu der Kompetitivitéit. » Son discours comporte pourtant un passage croustillant. Le chef de fraction CSV adresse « une réflexion critique » au ministre CSV, par ailleurs son ancien rival interne. Dans son avis, le Conseil d’État avait fustigé les « cavaliers budgétaires » qui risqueraient de « dénaturer » le budget en « législation fourre-tout ». (Concrètement, il s’agit de la fusion entre l’ITM et le Service national de la sécurité dans la fonction publique, cachée dans un des articles du budget.) Marc Spautz reprend cette critique : « On utilise le projet du budget volumineux pour y mettre différentes mesures qui auraient pu être coulées dans des projets de lois séparés ». Et d’« inviter » Gilles Roth « dat net méi ze maachen ». À la fin de la session, le ministre fait, de manière étonnamment souveraine, son mea culpa : « J’accepte tout simplement cette critique. Je ne la conteste pas. Que voulez-vous que je dise… »
Dans son discours scripté, Gilles Roth accumule les clichés politiques. Il cite « le Triple A et le Triple S » tout comme le « méi Netto vum Brutto », loue « la combinaison, typiquement luxembourgeoise, entre esprit pionnier et bon sens », avant de s’emmêler dans une longue métaphore filée sur « le train de l’avenir » et « la locomotive de l’innovation ». Lorsque Roth déclare que la politique budgétaire n’est pas une affaire de « slogans » et de « Floskelen », Sam Tanson se met à rire, ce qui irrite le ministre et le pousse à se lancer dans une interminable litanie de chiffres.
Habillé en trois-pièces, Gilles Baum tente mollement de se démarquer du CSV, en chantant les louanges des ministres Gramegna et Backes, dont la politique « prudente mais durable » aurait posé « les bases » et fourni « le coussin » aux générosités de l’actuel gouvernement. Gilles Roth se montre magnanime, remerciant Baum d’avoir souligné les mérites de ses prédécesseurs. En fait, le budget du CSV-DP ne se démarque que marginalement de ceux concoctés par le gouvernement précédent. La coalition noire-bleue contine d’augmenter les investissements, mais elle le fait de manière plus prudente. C’est notamment le cas pour le logement abordable. Dans son avis, la Chambre de commerce note ainsi que les moyens alloués au Fonds spécial pour le logement abordable sont « très nettement inférieurs » à ceux prévus en début d’année. (Les dépenses passent de 633 à 461 millions d’euros.) « En l’espace de six mois seulement, les projections ont donc été fortement revues à la baisse, alors que la crise du logement s’est encore aggravée depuis ! », s’indigne la Chambre des salariés qui y voit une décision « incohérente et incompréhensible ». Elle fait la même critique pour la politique climatique : « Au-delà de 2025, le budget du Fonds climat et énergie stagne, évolution qui est en contradiction avec l’accélération de la décarbonation qui est nécessaire afin de réaliser les objectifs écologiques ! »
Taina Bofferding, la cheffe de fraction socialiste, reproche au gouvernement de se contenter de gérer « le statu quo », une critique à double-tranchant, étant donné que le LSAP vient de passer deux décennies au gouvernement. « Le Luxembourg ne doit pas sombrer dans un Dornröschenschlaf », met-elle en garde, citant les travaux en déshérence de Luxembourg Stratégie. « L’entreprise Luxembourg » de Frieden-Bettel miserait sur « le business first », suivant une « idéologie libérale » qui serait devenue anachronique.
Les trois partis de gauche ont concentré leurs critiques sur l’immobilier. Le gouvernement Frieden-Bettel a cédé aux pressions du secteur, réintroduisant temporairement les stéroïdes fiscaux que leurs prédécesseurs venaient de bannir. Le prolongement pendant six mois de ces mesures favorise les investisseurs, comme l’admet d’ailleurs aussi Gilles Roth. Il permettrait aux promoteurs de retarder une décote nécessaire sur les Vefas et de sauvegarder leurs plus-values, critique l’opposition. « D’Yachten mussen amortiséiert ginn », lance David Wagner. Sam Tanson dénonce une opération d’enfumage et adopte le registre du sarcasme : « Mir hoffe jiddefalls, datt et no dëser Verlängerung endlech gedoen ass domat. Bis dohi wäerte sech d’Zënsen jo och sou stabiliséiert hunn, datt de Marché nees unzitt. An da kënnt dir soen : ‘Gesitt dir et wierkt !’ »
En montant sur l’estrade, la députée verte a posé une pomme sur le rebord de la tribune, symbole du « faméise Apel fir den Duuscht », que réclamait sans cesse l’actuel ministre des Finances du temps où il dirigeait l’opposition. Sam Tanson reprend le rôle d’apôtre du rééquilibrage budgétaire, laissé vacant par Gilles Roth. Les « recettes en sus », auxquelles « on ne s’attendait vraiment pas », devraient être « mises de côté » et placées dans un fonds souverain, propose la députée verte, reprenant une idée lancée par Romain Bausch. Tanson craint que « la partie de poker trickle-down avec les recettes » finisse mal. « Do feelen am Pluriannuel plazeweis vill Milliounen zum Beispill bei den Infrastrukturen, a wann dem Statec seng Previsioune weider no ënne rutschen, da riskéieren déi vill Millioune ganz séier zu extrem ville Milliounen ze ginn. »
Fred Keup commence à parler alors que l’heure du déjeuner vient de commencer. Le chef de fraction de l’ADR peint un portrait bucolique du monde de son enfance, lorsqu’un ouvrier pouvait se payer une maison avec jardin (« sans que son épouse ne doive travailler »), « tout le monde » parlait luxembourgeois, les routes étaient libres et le mini de bière coûtait quelques francs. Keup a rappelé qu’il n’y avait que 12 000 frontaliers en 1980, « c’était une belle année » (celle de sa naissance, en pleine crise sidérurgique). Cette prétendue idylle aurait été ruinée par « la malédiction de la croissance turbo ». Sans surprise, l’exposé prend rapidement une tournure xénophobe : « Les prix immobiliers s’expliquent par l’immigration » (et non par la spéculation), lance Keup. Il va un pas plus loin, abordant le thème de la migration, dont personne (sauf l’ADR) n’oserait parler. Il y en aurait « deux formes » : d’un côté, les « Fachkräfte » (« par exemple un talent qui vient de l’Europe de l’Ouest ou d’Amérique », a-t-il cru bon de spécifier), de l’autre les « Asylmigranten », « plutôt non-qualifiées ». Il leur attribue une valeur budgétaire : Les premiers constitueraient « een däitleche Plus », les seconds « een Negativgeschäft ». Il faudrait faire une « immigration sélective » : « On prend les talents et on ne prend pas ceux qui nous coûtent ». Sam Tanson se dit choquée et dénonce une vision empreinte de « Menschenveruechtung ». « Vous êtes un peu sensible », lui répond Keup.
En début de soirée, après les interventions des députés, Gilles Roth reprend la parole. Il semble détendu. « Mon cœur bat à gauche », s’aventure-t-il, concédant que, « wéi ech nach do souz » (pointant vers les bancs de l’opposition), il plaidait pour rehausser le taux marginal (de 42 à 45 pour cent) pour les plus hauts revenus. Mais il serait désormais tenu par l’accord de coalition : « C’est comme dans un couple, il faut négocier ». Face à l’opposition, le ministre n’affiche ni revanchisme ni sectarisme. Il s’efforce au contraire de rester courtois, se montrant ouvert aux discussions, prenant soin de répondre à chacune des questions posées. (Les trois députés de gauche Sam Tanson, Franz Fayot et David Wagner l’en remercieront expressément.) Roth donne ainsi explicitement raison à certaines critiques formulées par le député Wagner. Le gouvernement devrait effectivement « afficher la couleur » sur la réforme des retraites, ce que Martine Deprez ferait très prochainement. Quant au dialogue social, il s’agirait d’un élément central du modèle luxembourgeois. « Vous feriez un bon ministre du Travail », lance le socialiste Mars Di Bartolomeo. « Ech sinn elo Finanzminister », lui répond Gilles Roth. « Elo ?! Nei Perspektiven ! », se gausse Marc Baum (Déi Lénk). Ce mercredi soir, Gilles Roth se présentait comme premier ministrable.
Dès le lendemain matin, le ministre des Finances est de retour à la Chambre, celle-ci ayant à adopter des modifications à la loi sur l’imposition minimale des multinationales. Gilles Roth rappelle que le president-elect Donald Trump s’est dit foncièrement opposé à cet impôt mondial. Il se pourrait donc que la directive européenne doive être « ajustée ». Le ministre ne fait pas mystère de la position qu’il défendrait le cas échéant : « Si les autres veulent adapter les règles, on ne va pas s’y opposer. Point », déclare-t-il sur un ton cassant, qui tranche avec la cordialité affichée la veille. Au nom du sacro-saint « level playing field », le gouvernement se dit donc prêt à s’associer au backlash fiscal nationaliste qui se profile.