La liberté d’association au Luxembourg : une histoire mouvementée

L’être humain est un être social et ressent le besoin de s’unir à d’autres personnes, que ce soit pour faire du commerce, défendre des intérêts communs ou se divertir. En raison des dangers que les groupes organisés peuvent représenter pour l’ordre social et politique, les décideurs et les détenteurs du pouvoir se sont toujours efforcés de restreindre, voire d’interdire ces libertés. Au Luxembourg également, l’histoire du droit de réunion et d’association se caractérise par des progrès lents et des revers constants, dont certains perdurent encore aujourd’hui.

Certes, sous l’« Ancien Régime », il existait des corporations, des confréries et des congrégations, mais ces associations étaient tout sauf libres. Elles devaient obtenir l’autorisation du régent, manquaient souvent de transparence et étaient organisées selon une structure fortement hiérarchisée. La Révolution française de 1789 a mis fin à ce système rigide, sans pour autant instaurer la liberté d’association. Au contraire : afin d’empêcher l’émergence d’une force d’opposition au sein de structures organisées, la création d’associations a été délibérément restreinte. Aucun intermédiaire ne devait exister entre le citoyen et la République. Les syndicats, en tant que forme d’association, étaient particulièrement proscrits, car aux yeux de la Révolution, ils recelaient non seulement un potentiel de déstabilisation politique et sociale, mais représentaient également une menace pour le libre-échange. Il n’est donc pas surprenant que la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ne fasse aucune mention des libertés d’association et de réunion.

La méfiance de la Révolution française à l’égard de la liberté d’association s’est reflétée en 1810 dans le Code civil de Napoléon Bonaparte. L’article 291 du Code pénal sanctionnait tout rassemblement de plus de 20 personnes n’ayant pas été officiellement autorisé par les autorités publiques. Le droit de coalition – c’est-à-dire les regroupements entre travailleurs ou employeurs – était également expressément interdit. Ces dispositions s’appliquaient également aux territoires correspondant aujourd’hui au Luxembourg, à la Belgique et aux Pays-Bas, et sont restées en vigueur après la défaite de Napoléon.

En 1814 et 1815, les puissances européennes se sont réunies à Vienne, sous la houlette du comte autrichien Clemens von Metternich, afin de redessiner la carte de l’Europe. Le système conçu par Metternich et mis en place dans toute l’Europe visait notamment à abroger en partie les réformes sociales instaurées par la Révolution française et à rétablir le système monarchique – c’est pourquoi les années qui suivirent sont souvent qualifiées de « Restauration ». En Allemagne, l’opposition au système de Metternich s’est principalement concentrée au sein des associations étudiantes et des clubs de gymnastique. Afin de réprimer les voix dissidentes, Metternich promulgua en 1819 les « décrets de Karlsbad », qui renforçaient la censure et interdisaient les « agitations révolutionnaires et les associations démagogiques dirigées contre la Constitution en vigueur et la paix intérieure, tant de l’ensemble de la Confédération que des différents États membres ».² Bien que le Luxembourg fût également membre de la Confédération germanique depuis le Congrès de Vienne, les décrets de Karlovy Vary n’y furent pas immédiatement appliqués. En effet, le Grand-Duché était en union personnelle avec les Pays-Bas, et le roi néerlandais Guillaume Ier y fit appliquer le droit néerlandais – c’est-à-dire le Code pénal de 1810.

Lorsque la révolution belge contre la domination néerlandaise éclata en 1830, les habitants du Grand-Duché se joignirent aux soulèvements et, à l’exception de la capitale, l’ensemble du territoire fut intégré au nouvel État belge. En conséquence, la législation belge, extrêmement progressiste pour l’époque, entra également en vigueur ici, et la liberté d’association fit son apparition pour la première fois au Luxembourg. Ainsi, l’article 20 de la Constitution belge de 1831 stipulait : « Les Belges ont le droit de s’associer ; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive. » Un an auparavant déjà, une loi avait stipulé qu’en cas d’infractions, « [l]a loi ne pourra atteindre que les actes coupables de l’association ou des associés, et non le droit d’association lui-même ».³ Même selon les critères actuels, ces dispositions sont extrêmement progressistes. Le Grand-Duché ne devait plus connaître un droit d’association aussi libéral après la période belge.

En réaction aux événements de 1830, le roi Guillaume Ier finit par imposer les décrets de Karlovy Vary au Luxembourg également. À partir de 1839 – lorsque le Grand-Duché revint sous l’autorité néerlandaise –, les droits d’association et de réunion furent ainsi à nouveau abolis dans tout le pays. Moins de dix ans plus tard, dans le contexte des révolutions de 1848, le peuple réclama le rétablissement de ces deux libertés. On pouvait par exemple lire la revendication suivante dans un appel lancé par les ouvriers luxembourgeois : « [Les] ressortissants sont libres de se réunir sans autorisation préalable de la police, que ce soit en plein air ou dans des lieux fermés, afin de délibérer sur leurs intérêts communs. Nul ne peut être tenu pour responsable des convictions politiques et religieuses qu’il y exprime.»⁴ La première Constitution nationale du Luxembourg, dont le texte s’inspirait fortement du modèle belge de 1831, répondait en partie à ces revendications. Ainsi, l’article 27 disposait : « Les Luxembourgeois ont le droit de s’associer. Ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive. » Les auteurs de la Constitution se réservèrent toutefois le droit d’introduire une restriction qui ne figurait pas dans le texte belge : « L’établissement de toute corporation religieuse doit être autorisé par une loi. » Les institutions religieuses ne pouvaient donc pas faire librement usage de cette liberté.

Cela s’expliquait avant tout par la crainte de ce qu’on appelle la « main morte ». On entend par là des biens soustraits au libre-échange, car ils ne sont pas détenus par des personnes physiques – et donc mortelles –, mais par des personnes morales – et donc potentiellement éternelles. Il s’agit de biens qui ne rapportent aucun profit et qui, pour ainsi dire, « meurent » entre les mains des entités auxquelles ils appartiennent. Ce problème était surtout associé aux congrégations, car celles-ci s’étaient enrichies à l’époque prémoderne grâce à des dons et des donations, et avaient accumulé des biens immobiliers. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles, dans les années 1790, les congrégations ont été immédiatement dissoutes par la Révolution française, interdites, leurs biens confisqués et mis en gage publiquement. En ajoutant un alinéa à l’article 27 de la Constitution de 1848, les décideurs politiques luxembourgeois entendaient empêcher un afflux massif de congrégations et se prémunir contre le danger de la « main morte » qui en découlait. Cela a suscité de vives protestations de la part des représentants de l’Église au Luxembourg. Ainsi s’exprimait le vicaire apostolique Nicolas Adames : « On accorde le droit général d’association, non seulement à des fins laïques, mais aussi pour l’Église. C’est faire preuve d’étroitesse d’esprit et d’une contradiction impardonnable que de vouloir accorder à chacun le droit de se regrouper et de s’associer à toutes fins, mais de ne pas permettre à certaines personnes de s’unir pour prier et pratiquer ensemble des exercices chrétiens. »⁵ Cet ajout fut toutefois maintenu et repris dans la Constitution de 1868. Ce n’est qu’en 1989 qu’il fut supprimé.

Entre le texte constitutionnel de 1848 et celui de 1868, il existe, en ce qui concerne la liberté d’association, une différence subtile mais importante. Désormais, il n’est plus stipulé que « [c]e droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive », mais : « Ce droit ne peut être soumis à aucune autorisation préalable. » Le pouvoir exécutif se réservait ainsi le droit d’intervenir à titre préventif s’il le jugeait nécessaire. Trois ans plus tard seulement, cette mesure fut mise en œuvre dans la pratique, lorsque fut fondée en 1871, au Limpertsberg, l’Association générale des travailleurs luxembourgeois – une section de la Première Internationale communiste de Karl Marx. Comme les autorités ne pouvaient pas interdire l’association pour des raisons constitutionnelles, elles proposèrent « [de] prévenir et empêcher avant tout la propagation des théories abominables de cette société, [de] repousser leur introduction et leur propagation ».⁶ Cet exemple montre d’une part que la liberté d’association était bel et bien garantie par la Constitution, mais d’autre part que les autorités cherchaient d’autres moyens de saper les associations jugées gênantes.

La période qui a suivi 1868 a marqué l’apogée du mouvement associatif au Luxembourg. La question s’est alors posée de savoir si les associations sans but lucratif devaient se voir reconnaître la personnalité juridique par la loi. Une telle personnalité faciliterait considérablement le travail bénévole des membres, car une association légalement reconnue peut acquérir et gérer des biens en son propre nom, contracter des emprunts auprès d’une banque ou comparaître devant un tribunal. En l’absence de personnalité juridique, ces activités et transactions financières devaient être effectuées par l’intermédiaire de membres individuels, ce qui comportait un certain risque pour ces derniers. Compte tenu de l’importance croissante du mouvement associatif au sein de la société luxembourgeoise, le gouvernement a très tôt reconnu l’urgence d’une telle loi. Ce n’est pourtant que le 21 avril 1928 que le Luxembourg s’est doté d’un cadre juridique pour les associations d’utilité publique. Ce retard s’explique par deux raisons : D’une part, l’État soupçonnait les congrégations d’abuser d’une telle loi pour obtenir la personnalité juridique par des moyens détournés – c’est-à-dire sans l’accord explicite du gouvernement, comme le prévoyait le texte constitutionnel – et ainsi accumuler des biens. D’autre part, l’État craignait que les syndicats – y compris les organisations ouvrières radicales – puissent désormais s’enregistrer en tant qu’associations d’utilité publique afin de se protéger juridiquement.

S’inspirant de la loi belge sur les associations d’utilité publique du 27 juin 1921, les auteurs luxembourgeois de la loi du 21 avril 1928 ont prévu plusieurs mesures pour parer à ces deux scénarios. Afin de prévenir le phénomène de la « main morte », les associations devaient s’engager à n’acquérir que les biens nécessaires à la réalisation de leurs activités effectives. En outre, elles devaient s’acquitter d’un impôt sur leurs biens immobiliers et obtenir une autorisation de l’État pour les dons supérieurs à 10 000 francs. Pour se prémunir contre les syndicats, le législateur exigeait que les deux tiers des membres possèdent la nationalité luxembourgeoise – sachant pertinemment que les communistes trouvaient un écho particulièrement favorable auprès des ouvriers italiens. L’obligation de publier les listes d’adhérents constituait un obstacle supplémentaire. À une époque où les grèves étaient encore illégales et où les employeurs tenaient des listes noires, cette condition a dû avoir un effet dissuasif.

L’interdiction des associations n’a été abolie que le 11 mai 1936.⁷ Le même jour, le Parlement a adopté une loi « relative à la garantie de la liberté d’association », qui garantissait non seulement le droit de s’associer, mais également le droit de ne pas adhérer à une association.⁸ En théorie, la liberté d’association était donc garantie dès 1936 tant par la Constitution que par la loi. Dans la pratique, cependant, on s’est rapidement rendu compte à quel point un tel droit fondamental pouvait être fragile malgré ces garanties légales. En 1937, un référendum a eu lieu au Grand-Duché afin de décider de l’interdiction du Parti communiste et d’autres associations jugées dangereuses. À une courte majorité de 50,68 %, les électeurs se sont prononcés contre une telle interdiction – et donc contre la violation de la liberté d’association. L’exemple de la loi dite « loi muselière » montre clairement que même les libertés fondamentales reposent sur des bases fragiles et risquent, dans certaines circonstances, d’être fortement restreintes.

Selon une estimation de Danielle Merx, directrice de l’Agence du Bénévolat, il existe aujourd’hui au Luxembourg environ 8 000 associations actives à caractère politique, récréatif ou caritatif, auxquelles s’applique toujours la loi du 21 avril 1928.⁹ Une réforme en profondeur de cette loi presque centenaire est toutefois envisagée afin de modifier certaines dispositions obsolètes et dépassées, comme par exemple l’article relatif à la publication des listes de membres. Le nombre élevé d’associations à but non lucratif témoigne en tout cas d’un besoin persistant de regroupements sociaux et d’activités communes menées à titre bénévole – malgré d’éventuelles lacunes juridiques.