An diesem Montag lobte der CSV-Abgeordnete Marc Lies in der Morgensendung von RTL-Radio die Nation der Mehrfachimmobilienbesitzer, die er mit einer umständlichen Umschreibung bezeichnete: „ Eine ganze Reihe von Menschen – auch aus der Mittelschicht –, die sich vor Jahren, da sie sich verschiedene Ersparnisse angehäuft hatten, in Immobilien investiert haben, in der guten Absicht, dass auf dem Mietmarkt tatsächlich verschiedene Menschen eine Wohnung zu erschwinglichen Bedingungen bekommen können… “ Auf dem Immobilienmarkt haben die luxemburgischen Babyboomer die im Ausland geborenen Erstkäufer verdrängt. Vereinfacht gesagt ist dies die Schlussfolgerung, zu der die Liser-Forscher Antoine Paccoud und Madalina Mezaros gelangt sind, nachdem sie 2.870 Kaufverträge für neue Wohnungen in Dudelange analysiert hatten. Die in den 2000er Jahren eingeführten steuerlichen Anreize, die den Bau von Mietwohnungen „ankurbeln“ sollten, haben letztendlich „eine Klasse einheimischer Immobilieninvestoren“ hervorgebracht. Die Bauträger begannen, ihre großen Wohnprojekte als Vermögenswerte zu vermarkten: 46 Prozent der zwischen 2012 und 2018 in Dudelange verkauften neuen Wohnungen wurden von Investoren erworben, von denen zwei Drittel im Großherzogtum geboren waren und zum Zeitpunkt des Kaufs älter als 45 Jahre waren.
Bereits 2002 hatte die Regierung Juncker-Polfer den Investoren einen attraktiven Anreiz geboten: den beschleunigten Abschreibungssatz. (In Verbindung mit der unbegrenzten Abzugsfähigkeit der Darlehenszinsen ermöglichte dieser Mechanismus eine nahezu vollständige steuerliche Entlastung der Mieten.) „Wenn die Preise nicht sinken, geraten wir in den Bereich einer ‚bestrafenden Besteuerung‘“, drohte Jean-Claude Juncker am Tag der Abstimmung. Der Premierminister versprach feierlich: „&Das ist etwas, das mich persönlich verpflichtet, und das möchte ich ganz klar zum Ausdruck bringen “. Zehn Jahre später zeigte er sich enttäuscht : „ Manche Luxemburger beuten andere Luxemburger aus. […] Wir machen uns selbst kaputt. “ Patriotische Empörung als Vorwand für politische Untätigkeit. Es dauerte weitere zehn Jahre, bis eine Regierung den Mut aufbrachte, die Steuervergünstigungen für Investoren einzuschränken. Im Jahr 2020 schränkte Finanzminister Pierre Gramegna (DP) die beschleunigte Abschreibung ein. (Er wollte sie vollständig abschaffen, stieß jedoch auf Widerstand in seiner Partei.) Seine Nachfolgerin, Yuriko Backes (DP), hat nun den nächsten Schritt unternommen. Am Mittwoch erklärte sie im Parlament, dass die Regelung „im Laufe der Zeit“ zu einem „Instrument der Steuervermeidung“ geworden sei. Künftig werde sie nur noch „zweimal im Leben“ zum Tragen kommen: „Wir werden aufhören, Leute zu unterstützen, die das serienmäßig tun, nur um Steuern zu sparen.“
Am vergangenen Freitag stellten drei Minister im 22. Stock des Héichhaus in Kirchberg der Presse stolz die Reform der Grundsteuer vor, die mit Abgaben gegen das Zurückhalten von Grundstücken und die Nichtnutzung von Wohnraum einhergeht. Der Staat verspricht, dort voranzugehen, wo die Gemeinden versagt haben. Diese politische Offensive an der Immobilienfront offenbart die Unfähigkeit und Nachlässigkeit der lokalen Mandatsträger. Der „Pacte Logement“ von 2008 hatte ihnen die Möglichkeit eingeräumt, leerstehende Wohnungen und bebaubare Grundstücke mit einer Sondersteuer zu belegen. „Nur wenige Gemeinden haben von den bestehenden Instrumenten Gebrauch gemacht“, stellt die Regierung trocken fest. Eine winzige Dosis Jakobinismus, die der Syvicol kaum zu schätzen wissen wird. Auch wenn diese Maßnahme zwanzig Jahre zu spät kommt, stellt sie dennoch einen Wendepunkt dar. Sobald sie in Kraft tritt, wird sie es den Behörden ermöglichen, auf dem Markt einzugreifen, indem sie die Hebel betätigen und die Schrauben anziehen. Das Argument der technischen Unmachbarkeit wird nicht mehr als Ausrede herhalten können. Die ewige Debatte über die Wohnungskrise wird dadurch weniger fruchtlos, ihre Herausforderungen realer. Der einzige Haken: Man muss sich bis in die 2030er Jahre gedulden. Die Regierung geht davon aus, dass die „nationale Steuer zur Mobilisierung von Grundstücken“ „frühestens“ im Jahr 2026 in Kraft treten wird. Allerdings wird ihr Satz in den ersten fünf Jahren bei null verharren, und erst ab dem neunten Jahr werden die Beträge ernsthaft ins Gewicht fallen, also etwa im Jahr 2037. Diese zeitliche Verzögerung lässt den Gesetzentwurf wie einen Zukunftsroman oder einen Science-Fiction-Essay erscheinen. Denn wie wird das Großherzogtum in fünfzehn Jahren aussehen?
Etwa tausend Familien haben über ein Jahrhundert hinweg Grundbesitz angehäuft und weitervererbt. Ab den 1990er Jahren waren sie verblüfft über die Wertsteigerungen, die durch behördliche Entscheidungen, das Wirtschaftswachstum und den demografischen Druck ausgelöst wurden. Die Regierung hofft, ihnen damit ein Signal gesendet zu haben: Das jahrhundertelange Horten von Grundbesitz wird bald seinen Preis haben. Wie Brecht den Papst Urban VIII. in „Das Leben des Galilei“ sagen ließ: „Das Alleräußerste ist, dass man ihm die Instrumente zeigt.“ Es ist nicht sicher, ob diese Drohung bereits jetzt eine Verhaltensänderung auslöst. Die Grundbesitzerdynastien sind an einen langen Atem gewöhnt und verkaufen nur, wenn es sein muss. Sie könnten Zeit schinden und auf einen Gegenangriff des Eigentumsblocks setzen. Dieser könnte verschiedene Formen annehmen: einen Wechsel der Mehrheit, formelle Einsprüche des Staatsrats oder eine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts.
Die Mobilisierungssteuer gilt für alle, einschließlich der Gemeinden, der SNHBM oder des Wohnungsfonds, und wird „bis zur Fertigstellung des Rohbaus“ erhoben, betonte die Innenministerin, Taina Bofferding (LSAP). Für die Stadt Luxemburg, die 87,5 Hektar Bauland angehäuft hat, könnte die neue Steuer teuer werden. „Die Gemeinden sollten keine langfristigen Grundstücksreserven anlegen, während das Land unter einer Wohnungsknappheit leidet“, heißt es im Innenministerium. Doch die Regierung hat klugerweise zwischen großen und kleinen Eigentümern unterschieden. Alle Privatpersonen haben Anspruch auf einen Freibetrag: vier Ar pro Kind (im Alter von bis zu 25 Jahren). Spätestens mit 30 Jahren werden die Kinder also gebeten, in den elterlichen Schoß zurückzukehren, um dort ihr Haus zu bauen.
Langfristig könnte die Steuer einen unerwünschten Effekt haben: nämlich die Erschließung von Flächen, die zumindest aus raumplanerischer und klimapolitischer Sicht nicht erschlossen werden sollten. Die im vergangenen Dezember vorgestellte Studie „Raum+“ hatte die Existenz einer gigantischen Reserve an Bauland in den PAGs kleiner ländlicher Gemeinden aufgedeckt. Die Gemeinden „mit endogener Entwicklung“, deren Wachstum eigentlich moderat sein sollte, verfügen zusammen über ein Potenzial von 1.916 Hektar – das entspricht der Gesamtfläche des Ballungsraums Centre und der Region Sud zusammen. Die Autoren von „Raum+“ drückten es diplomatisch aus: „Die räumliche Verteilung ist etwas suboptimal.“ Würde diese Masse an Flächen mobilisiert, wäre das nichts Geringeres als eine Katastrophe. Die letzten ländlichen Landschaften würden durch Einfamilienhäuser mit Doppelgaragen zersiedelt werden. Da sie in den PAG verankert sind, lassen sich die jahrzehntelangen Praktiken der Vetternwirtschaft nur schwer rückgängig machen, zumal das Verwaltungsgericht eine Umwidmung in eine Grünzone als „gleichbedeutend mit einer Enteignung“ betrachtet.
Beamte im Innenministerium sprechen von einer Frage, die angesichts der Rechtsprechung zur Entschädigung „heikel“ sei. Sie haben die Steuersätze angepasst und dabei zwischen drei Kategorien von Ortschaften unterschieden. Für die Ballungsräume im Zentrum, im Süden und in der Nordstad verdoppelt sich der Steuersatz im Vergleich zu den Dörfern, die als „in Bezug auf die Stadtentwicklung weniger vorrangig“ eingestuft werden. In der mittleren Kategorie finden sich Gemeinden wie Junglinster, Mersch, Grevenmacher oder Wiltz. Nach zwanzig Jahren wird ein 6-Aren-Baugrundstück in Bavigne (Lac de la Haute-Sûre) somit mit 7.300 Euro besteuert; in Mersch beläuft sich die Steuerbelastung auf 23.000 Euro; in Bertrange wird sie 42.000 Euro übersteigen. (Nach Schätzungen des Finanzministeriums dürfte die Steuer nach zwanzig Jahren Einnahmen in Höhe von 273 Millionen Euro generieren.) Kurz gesagt: Die Beträge werden beträchtlich sein, selbst in den kleinen ländlichen Dörfern. Die Bauern, denen es gelungen ist, ganze „Kouwisen“ in das Gebiet zu bringen, werden Grund zur Sorge haben.
Das Ministerium hält es für „sehr wahrscheinlich“, dass die Aussicht auf eine Quellensteuer „bestimmte Eigentümer“ zum Nachdenken bewegen wird, die ihre Grundstücke mittel- oder langfristig nicht bebauen möchten. Sie könnten die Kommunalbehörden bitten, „Änderungen am Flächennutzungsplan (PAG) einzuleiten, um eine Einstufung als Gebiet mit aufgeschobener Bebauung oder sogar als Grünzone zu erreichen.“ Das Ministerium warnt jedoch, dass dieser Ausweg nur den Eigentümern vorbehalten wäre, deren Grundstücke noch nicht erschlossen sind und deren Nutzung nicht „wesentlich“ ist, um die „harmonische und rationelle“ Entwicklung einer Gemeinde.
Die Bauträger könnten die Mobilisierungssteuer mit gemischten Gefühlen betrachten. Einerseits laufen sie Gefahr, dass ihre Grundstücksreserven irgendwann in den 2030er Jahren stark besteuert werden. Andererseits eröffnen sich neue Geschäftsmöglichkeiten. Die Steuer wird Privatpersonen zu massiven Veräußerungen drängen – und in die Arme der großen Akteure der Immobilienbranche treiben. Allein zwischen 2016 und 2021 haben diese weitere 300 Hektar Bauland erworben. Eine Konzentration, die sich in den nächsten fünfzehn Jahren voraussichtlich beschleunigen wird. Allerdings „fällt die Steuer nicht auf null, wenn das Grundstück verkauft wird, sondern gilt weiterhin“, betonte Taina Bofferding.
Den Bauträgern liefert der Gesetzentwurf ein Argument, um von den staatlichen und vor allem kommunalen Behörden mehr Sorgfalt einzufordern. Die 102 „Petits-Duchés“ von Luxemburg, die vom Bevölkerungswachstum überfordert sind und von den Nimbys in die Zange genommen werden, spüren, wie der Druck noch weiter zunimmt. Am Tag vor der Vorstellung der neuen Grundsteuern hatte Flavio Becca die Presse in sein Einkaufszentrum „La Cloche d’Or“ eingeladen. „Ich habe nichts gegen die Behörden, aber diese Langsamkeit ist schrecklich“, erklärte der Immobilienmagnat. „Wenn mein Grundstück zehn Jahre lang wegen stockender Verwaltungsverfahren blockiert bleibt, müsste es doch eine Entschädigung geben. Man spricht von einer Mobilisierungssteuer. Aber wie sieht es eigentlich mit einer Bürokratieabgabe aus?“ Martine Hansen griff diese Idee (die sie „sehr sympathisch“ findet) im Parlament auf und schrieb sie zurückhaltend „diesem privaten Bauträger“ zu. Die Fraktionsvorsitzende der CSV wurde daraufhin vom Premierminister wegen ihrer „Referenzen, déi speziell sinn“ sofort zurechtgewiesen.
Die größte Hürde wird letztendlich die Steuer auf unbewohnte Wohnungen sein. Denn bevor man Leerstände ermitteln kann, muss man erst einmal die Wohnungen identifizieren. „Da sind wir noch relativ ahnungslos“, räumt Henri Kox ein. Der grüne Wohnungsbauminister sieht in der Schaffung eines „Nationalen Gebäude- und Wohnungsregisters“ eine „unabdingbare Voraussetzung“ für die Erhebung der Steuer. Die Aufgabe verspricht, herkulisch, wenn nicht gar unmöglich zu sein. Abgesehen von einer Handvoll Arbeiterstädten im Minett verfügen die meisten Gemeinden nicht über entsprechende Informationen: Sie kennen zwar die Parzellierung und die bebauten Flächen, haben aber nie versucht herauszufinden, wie viele Wohnungen sich hinter den verschiedenen Adressen verbergen. Die Gemeindemitarbeiter könnten daher von Tür zu Tür gehen müssen, um die Informationen Stück für Stück zu sammeln. In einem zweiten Schritt muss diese Datenerhebung standardisiert, digitalisiert und anschließend beim Katasteramt zentralisiert werden. Diese groß angelegte kommunale Erhebung wird mindestens drei Jahre dauern. (Zuvor muss das Gesetz jedoch noch die Gesetzgebungsverfahren durchlaufen und vom Staatsrat geprüft werden.) Der gelernte Ingenieur Kox sieht in dem Register „einen Mehrwert“ für Statistik, Forschung und Planung. Der sozialistische Abgeordnete Dan Kersch schlägt seinerseits eine drastischere Lösung vor: die Umkehr der Beweislast, indem diese von den Gemeinden auf die Eigentümer verlagert wird. Politisch gesehen erscheint eine solche Vermutung der Leerstandigkeit jedoch als „Atombombe“. Die Steuer bleibt relativ gering: 3.000 Euro im ersten Jahr, nach sieben Jahren erreicht sie mit 7.500 Euro ihren Höchststand. Das Statec schätzt den Anteil leerstehender Wohnungen auf sieben Prozent. Das Finanzministerium rechnet seinerseits mit Steuereinnahmen von „mehr oder weniger“ vierzehn Millionen Euro. Ein Klacks.
Auch die reformierte Grundsteuer wird dem Staatshaushalt keinen großen Nutzen bringen. Bei den vorgesehenen Sätzen bleiben die Einnahmen lächerlich gering. Das Finanzministerium rechnet nach der Reform mit Einnahmen zwischen 39 und 47 Millionen Euro, gegenüber derzeit 39,1 Millionen. „Da wird sich nicht viel ändern“, sagte sie bei der Pressekonferenz am vergangenen Freitag. Die Ministerin legte großen Wert darauf, „wirklich zu betonen“, dass es nicht darum gehe, „neue Einnahmen zu schaffen, weder auf kommunaler noch auf nationaler Ebene“. Und sie warnte: „Ich habe wirklich keine Lust mehr, den Menschen neue Steuerbelastungen aufzubürden. Wir stehen möglicherweise vor einer Rezession.“ Ganz zu schweigen von den Wahlen… Die Innenministerin zeigte eine ganze Reihe von PowerPoint-Präsentationen, die die Wählerschaft beruhigen sollten: 144 Euro – das ist der Betrag, mit dem der selbstnutzende Eigentümer eines Hauses auf einem sechs Ar großen Grundstück in Mersch rechnen muss. Selbst wenn er seine Immobilie vermieten würde, würde die Steuer 344 Euro nicht überschreiten. Wie Yuriko Backes betonte: „Der Freibetrag ist ein sehr, sehr wichtiger Teil dieser Reform.“
In Luxemburg bringt die Grundsteuer zehnmal weniger ein als im OECD-Durchschnitt. Milton Friedman bezeichnete sie als „the least bad tax“. Der Finanzplatz sieht darin ein Mittel, um eine Senkung der von ihm verabscheuten kommunalen Gewerbesteuer auszugleichen. In den Augen der politischen Parteien käme eine Erhöhung der Grundsteuer einem politischen Harakiri gleich. Das Geflecht aus Holdinggesellschaften und die Fondsbranche tragen jeweils 1,3 Milliarden Euro zum Staatshaushalt bei. Sollte diese fragile Einnahmequelle aus dem Offshore-Geschäft versiegen, wäre Luxemburg sehr schnell gezwungen, seine Steuereinnahmen aus dem Inland zu decken. (Ganz zu schweigen vom Auslaufen des Tanktourismus.) Wie in Irland nach der letzten Finanzkrise wäre die Frage der Grundsteuer eine der ersten, die sich stellen würde.
Fußnote
