Luxemburgs stilles Vertrauenskapital

Die meisten Diskussionen über Vertrauen beginnen mit einer einfachen Frage: Wie sehr vertrauen Bürger ihrem Staat?

Die OECD stellt in ihrem am 10. Juli 2024 veröffentlichten OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results eine andere Frage: Welche Eigenschaften staatlicher Institutionen schaffen überhaupt Vertrauen? Damit verändert sich die Perspektive grundlegend. Vertrauen erscheint nicht länger als schwer erklärbares gesellschaftliches Gefühl. Es wird zu einem messbaren Ausdruck dessen, wie Bürger die Qualität staatlichen Handelns wahrnehmen. Für Luxemburg wurden zwischen dem 26. Oktober und dem 24. November 2023 insgesamt 1 009 erwachsene Einwohner befragt. Die internationale Studie umfasst rund 58 000 Personen aus 30 OECD-Staaten. Das Land griff die Studie in seiner Ausgabe vom 10. Juli 2026 auf. Die von der OECD veröffentlichten Ergebnisse für Luxemburg sind:

– 73 Prozent der Befragten haben ein hohes oder moderat hohes Vertrauen in die Polizei;

– 70 Prozent in die Justiz;

– 62 Prozent in die Gemeinden;

– 57 Prozent in Parlament und öffentlichen Dienst;

– 56 Prozent in die Regierung;

– 35 Prozent in die Presse;

– 32 Prozent in politische Parteien.

Die OECD erfasst den Anteil der Personen mit hohem oder moderat hohem Vertrauen, also die Antworten 6 bis 10 auf einer Skala von 0 bis 10. Die veröffentlichten Vertrauenswerte bilden den sichtbaren Teil der Studie. Ihr wissenschaftlicher Mehrwert liegt jedoch an anderer Stelle. Beim Vertrauen in die Regierung liegt Luxemburg mit 56 Prozent deutlich näher an der Schweiz (62%) und am Median der vier nordischen Vergleichsländer (rund 46%) als am Median seiner drei unmittelbaren Nachbarstaaten (36%). Die Vergleichswerte beruhen auf einer eigenen Berechnung anhand der publizierten OECD-Länderergebnisse.

Luxemburg liegt beim Vertrauen in die Regierung deutlich über dem OECD-Durchschnitt von 39 Prozent und vor allen über den drei Nachbarstaaten.

Die eigentliche wissenschaftliche Frage lautet deshalb nicht nur, weshalb Luxemburg vergleichsweise hohe Vertrauenswerte aufweist. Sie lautet auch, weshalb das Land beim institutionellen Vertrauen seinem geografischen Umfeld so wenig ähnelt. Welche Eigenschaften staatlicher Institutionen verbinden Luxemburg stärker mit der Schweiz, Dänemark oder Finnland als mit Deutschland, Belgien oder Frankreich? Genau diese Frage macht die OECD-Studie wirtschafts- und staatspolitisch besonders interessant.

Die OECD verbindet in einer international vergleichbaren Untersuchung die wahrgenommenen Eigenschaften staatlicher Institutionen systematisch mit den gemessenen Vertrauenswerten. Dadurch lassen sich mögliche Zusammenhänge empirisch untersuchen, auch wenn daraus noch keine Kausalität folgt. Dabei unterscheidet sie sechs Dimensionen guter Staatsführung:

– Verlässlichkeit;

– Reaktionsfähigkeit;

– Offenheit;

– Integrität;

– Fairness;

– Fähigkeit, komplexe gesellschaftliche Herausforderungen zu bewältigen.

Damit verändert sich die Fragestellung. Nicht: Wie viel Vertrauen genießt eine Institution? Sondern: Welche Eigenschaften staatlichen Handelns stehen mit diesem Vertrauen in Zusammenhang? Die Studie geht damit über eine klassische Meinungsumfrage hinaus und liefert einen empirischen Beitrag zur Governance-Forschung.

Die bekannten Ranglisten bestätigen zunächst einen erstaunlich stabilen Befund. In den meisten untersuchten OECD-Staaten genießen Polizei und Justiz vergleichsweise hohes Vertrauen. Verwaltung, Regierung und Parlament liegen meist darunter; Medien und politische Parteien finden sich häufig am unteren Ende der Rangordnung.

Dieses Grundmuster zeigt sich auch in den Erhebungen von 2021 und 2023 – trotz Pandemie, Inflation, Energiekrise und des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine. Es dürfte daher weniger eine kurzfristige politische Stimmung als vielmehr eine strukturelle Eigenschaft moderner Demokratien widerspiegeln.

Aus institutionenökonomischer Sicht überrascht dies kaum. Polizei und Justiz werden vor allem mit der Anwendung bestehender Regeln verbunden. Parlamente und Regierungen tragen dagegen die politische Verantwortung dafür, Regeln festzulegen oder zu verändern.

Institutionen der Rechtsanwendung werden vor allem an Berechenbarkeit und Gleichbehandlung gemessen. Politische Institutionen müssen dagegen zwischen konkurrierenden Interessen entscheiden und erzeugen damit fast zwangsläufig Gewinner und Verlierer.

Die größten Unterschiede zum OECD-Durchschnitt finden sich dort, wo Bürger den Staat unmittelbar erleben. 84 Prozent derjenigen, die zuletzt Verwaltungsleistungen genutzt haben, äußern sich damit zufrieden. 77 Prozent halten Verwaltungsinformationen für leicht zugänglich. 73 Prozent derjenigen, die zuletzt Erfahrungen mit dem Gesundheitssystem gemacht haben, bewerten sie positiv. 63 Prozent erwarten, dass ein Antrag auf staatliche Leistungen fair behandelt wird. Luxemburg erzielt damit in nahezu allen Bereichen des täglichen Verwaltungshandelns deutlich bessere Werte als der OECD-Durchschnitt. Die Studie stützt damit eine plausible Hypothese: Positiv wahrgenommene öffentliche Dienstleistungen bilden eine wichtige Grundlage institutionellen Vertrauens.

Hier liegt eine mögliche Antwort auf die zu Beginn gestellte Frage. Nicht der Wohlfahrtsstaat an sich verbindet Luxemburg mit der Schweiz und den nordischen Ländern; dazu unterscheiden sich ihre Systeme zu stark, während Deutschland, Belgien und Frankreich ebenfalls über ausgeprägte Sozialstaaten verfügen. Gemeinsam sein könnte ihnen vielmehr die Art, wie staatliche Leistungsversprechen im Alltag eingelöst werden: durch leicht zugängliche Leistungen, verlässliche Verfahren und die Wahrnehmung fairer Behandlung. In Luxemburg könnten die finanziellen Möglichkeiten und die kurzen Wege eines kleinen Staates diesen Mechanismus zusätzlich verstärken. Vertrauen entsteht nicht im Sozialbudget, sondern dort, wo das Versprechen des Staates auf die Erfahrung des Bürgers trifft. Dies ist eine plausible Hypothese – noch kein kausaler Nachweis.

Gerade an dieser Stelle liefert die OECD jedoch einen dritten, mindestens ebenso interessanten Befund. Nur eine Minderheit der Luxemburger (40%) erwartet, dass Beschwerden oder Rückmeldungen der Bürger tatsächlich zu Verbesserungen öffentlicher Leistungen führen.

In der Zusammenschau zeigt sich damit ein bemerkenswerter Kontrast: 84 Prozent erleben staatliche Leistungen positiv, aber nur 40 Prozent trauen dem Staat zu, aus Beschwerden Konsequenzen zu ziehen. Hinzu kommt, dass lediglich 38 Prozent der Menschen in Luxemburg – gegenüber 41 Prozent im OECD-Durchschnitt – glauben, ihre Meinung in Entscheidungen der Kommunalverwaltung einbringen zu können. Der Staat überzeugt als Dienstleister, weniger jedoch als lernende und zuhörende Institution. Effizienz ist sichtbar, Responsivität bleibt dahinter zurück.

Aus Sicht moderner Governance ist das kein Nebenaspekt, sondern eine institutionelle Achillesferse. Gesetze werden national beschlossen, doch ihre Umsetzung wird für die Bürger wesentlich auf kommunaler Ebene konkret – in Genehmigungen, Leistungen und alltäglichen Behördenkontakten. Gerade auf dieser Ebene aber bleibt die wahrgenommene Mitsprache schwach. Ein leistungsfähiger Staat ist deshalb noch kein lernender Staat. Erst wenn er Rückmeldungen aufnimmt, transparent verarbeitet und in institutionelle Verbesserungen übersetzt, kann Effizienz dauerhaft Vertrauen schaffen. Der leistungsfähige Staat vollzieht; der lernende Staat hört zu und korrigiert. Ein moderner Staat muss beides können.

Eine besondere Stärke der OECD-Studie liegt in ihren länderübergreifenden Regressionsanalysen. Sie zeigen, dass Vertrauen nicht überall nach denselben Regeln entsteht. Für Städte und Gemeinden erweist sich die Möglichkeit für die Bürger, lokale Anliegen einzubringen, als der Faktor mit dem stärksten statistischen Zusammenhang zum Vertrauen.

Für die öffentliche Verwaltung gewinnen dagegen Fairness, Qualität der Dienstleistungen und Reaktionsfähigkeit besonderes Gewicht. Hier ist Vertrauen besonders eng mit professionellem Verwaltungshandeln verbunden. Auf der Ebene der nationalen Regierung verschiebt sich das Bild erneut. Transparenz, wirksame parlamentarische Kontrolle, evidenzbasierte Entscheidungen und die Berücksichtigung langfristiger gesellschaftlicher Interessen gewinnen dort an Bedeutung. Es gibt also keine universelle Formel für institutionelles Vertrauen. Jede staatliche Ebene folgt ihrer eigenen Governance-Logik.

Fünfte Beobachtung: Komplexe Entscheidungen erhöhen die Bedeutung guter Verfahren

Je komplexer politische Entscheidungen werden, desto weniger beurteilen Bürger allein deren Ergebnis. Sie achten zunehmend auf die Qualität des Entscheidungsprozesses.

Werden Entscheidungen verständlich erklärt? Beruhen sie auf nachvollziehbarer Evidenz und transparenten Abwägungen? Werden unterschiedliche Interessen fair berücksichtigt? Funktioniert die parlamentarische Kontrolle?

Mit wachsender politischer Komplexität wird die Qualität demokratischer Verfahren selbst zu einem Bestandteil guter Staatsführung.

Gerade weil die OECD Vertrauen nicht nur misst, sondern seine möglichen Ursachen untersucht, stellt sich zunächst eine methodische Frage: Wie belastbar sind die Ergebnisse für Luxemburg? Die 1 009 Befragten sind eine für internationale Vergleichsstudien solide Stichprobengröße. Unter der idealisierten Annahme einer einfachen Zufallsstichprobe entspricht dies bei Anteilswerten um 50 Prozent einer maximalen statistischen Fehlerspanne von rund +/– 3,1 Prozentpunkten auf einem Konfidenzniveau von 95 Prozent.

Für Vergleiche auf der Ebene der Gesamtbevölkerung bietet diese Stichprobengröße eine solide statistische Präzision. Die größere Herausforderung besteht darin, die außergewöhnliche Heterogenität der Luxemburger Bevölkerung angemessen abzubilden.

Nach der veröffentlichten OECD-Methodik wurde die Luxemburger Stichprobe nach Alter, Geschlecht, Bildungsniveau und Region gewichtet. In Luxemburg besitzt annähernd die Hälfte der Wohnbevölkerung keine luxemburgische Staatsangehörigkeit. Damit weist das Land innerhalb der OECD eine außergewöhnlich heterogene Bevölkerungsstruktur auf. Merkmale wie Nationalität, Geburtsland, Aufenthaltsdauer oder Alltagssprache könnten das institutionelle Vertrauen zusätzlich beeinflussen. Aus der veröffentlichten Methodik geht jedoch nicht hervor, dass diese Merkmale in die Gewichtung der Luxemburger Ergebnisse einbezogen wurden.

Auf Grundlage der veröffentlichten Methodik lässt sich daher weder nachweisen noch ausschließen, dass eine weitergehende Kalibrierung einzelne Vertrauenswerte geringfügig verändert hätte. Künftige Erhebungen könnten die Heterogenität genauer berücksichtigen, indem sie bereits bei der Stichprobenziehung auf Bevölkerungsregister zurückgreifen und die Ergebnisse anschließend anhand zusätzlicher Bevölkerungsmerkmale gewichten. Modellbasierte Verfahren wie Multilevel Regression and Poststratification, kurz MRP, könnten insbesondere kleinere Bevölkerungsgruppen differenzierter abbilden. Ob eine weitergehende Gewichtung die Luxemburger Ergebnisse spürbar verändern würde, lässt sich ohne entsprechende Neuberechnung nicht bestimmen. Plausibler als eine vollständige Umkehr der institutionellen Rangfolge erscheinen jedoch begrenzte Verschiebungen einzelner Prozentwerte.

Aus diesen methodischen Überlegungen ergeben sich neue Forschungsfragen. Welche Rolle spielt Luxemburgs außergewöhnlich heterogene Bevölkerung für das institutionelle Vertrauen? Wie verändern unterschiedliche institutionelle Erfahrungen von Zugewanderten die Wahrnehmung staatlicher Qualität? Und weshalb bleibt die Wahrnehmung staatlicher Lernfähigkeit – also die Überzeugung, dass Rückmeldungen der Bürger tatsächlich zu Verbesserungen führen – deutlich hinter der Bewertung staatlicher Leistungsfähigkeit zurück? Gerade dieser Unterschied könnte sich als besonders aussagekräftiger Indikator moderner Staatsführung erweisen.

Die eigentliche Leistung der OECD besteht darin, Vertrauen nicht als Endpunkt, sondern als Bestandteil eines institutionellen Lernprozesses zu verstehen. Leistungsfähige Institutionen können Vertrauen schaffen. Vertrauen wiederum kann die Bereitschaft der Bürger erhöhen, staatliche Entscheidungen mitzutragen und sich am öffentlichen Leben zu beteiligen. Diese Beteiligung liefert Rückmeldungen über die Qualität staatlichen Handelns. Erst wenn Institutionen dieses Feedback aufnehmen und daraus lernen, kann sich ihre Leistungsfähigkeit weiter verbessern.

Gute Staatsführung erscheint damit nicht als statischer Zustand, sondern als kontinuierlicher Regelkreis institutionellen Lernens. Gerade darin liegt die eigentliche Bedeutung der Studie. Sie misst nicht nur das Vertrauen der Bürger, sondern zeigt, welche wahrgenommenen Eigenschaften staatlichen Handelns besonders eng mit Vertrauen verbunden sind. Aus einer klassischen Vertrauensumfrage wird damit ein empirisches Instrument der Governance-Forschung.

Für kleine, offene Volkswirtschaften wie Luxemburg eröffnet sich daraus eine weiterreichende Perspektive. Aus institutionenökonomischer Sicht reicht die Bedeutung guter Staatsführung über das politische Vertrauen hinaus: Berechenbare Institutionen können Investitionen erleichtern, Transaktionskosten senken und die gesellschaftliche Akzeptanz politischer Entscheidungen erhöhen. Institutionelle Qualität wird damit selbst zu einem potenziellen Wettbewerbsfaktor.

Vielleicht liegt darin einer der am meisten unterschätzten Standortvorteile Luxemburgs. Während viele Länder ihre Attraktivität vor allem über Steuern, Infrastruktur oder Arbeitskosten definieren, könnte Luxemburg gemeinsam mit der Schweiz und den nordischen Staaten gerade durch die Qualität seiner Institutionen hervorstechen. Diese Hypothese bedarf weiterer internationaler Forschung. Sollte sie sich bestätigen, wäre institutionelles Vertrauen nicht nur ein gesellschaftlicher Wert, sondern auch ein messbarer Ausdruck guter Staatsführung. Der Standortvorteil des 21. Jahrhunderts bestünde dann nicht allein in wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, sondern in Institutionen, die leistungsfähig genug sind, Vertrauen zu schaffen – und lernfähig genug, es dauerhaft zu erhalten.