Multinationale Unternehmen (MNU) sind bekanntlich Experten in Sachen Steueroptimierung. Da sie überwiegend aus Industrieländern stammen, in denen sie auch den Großteil ihres Umsatzes erzielen, versuchen sie ständig, sich der Besteuerung zu entziehen, indem sie mithilfe ausgeklügelter Konstrukte einen Großteil ihrer Gewinne in „Steueroasen“ auszuweisen, in denen sie keine oder kaum nennenswerte Geschäftstätigkeit ausüben. Doch die OECD enthüllt in einem aufsehenerregenden Bericht, der im November 2023 veröffentlicht wurde, dass die multinationalen Unternehmen, um ihre Ziele zu erreichen, in Wirklichkeit gar nicht weit suchen müssen: Sie können bereits in ihren Herkunftsländern von erheblichen Steuererleichterungen profitieren!
Seit Jahrzehnten sind die Unternehmenssteuern einem Abwärtstrend unterworfen, der auf den liberalen Kurswechsel der 1980er Jahre zurückzuführen ist und sich durch die Wirtschaftskrise von 2008 sowie die Digitalisierung der Wirtschaft noch verstärkt hat. Laut dem französischen Ökonomen Gabriel Zucman, Professor in Berkeley und Gründer des EU Tax Observatory, ist der durchschnittliche Körperschaftsteuersatz weltweit von 45 Prozent in den 1980er Jahren auf derzeit 20 Prozent gesunken, was die öffentlichen Finanzen belastet und die Ungleichheiten verstärkt, da die Steuerlast zunehmend auf die privaten Haushalte verlagert wird.
Die Steueroptimierungspraktiken multinationaler Unternehmen stehen seit langem im Fokus der internationalen Gemeinschaft, deren Bemühungen im Oktober 2021 zu einem von 140 Ländern unterzeichneten Abkommen führten. Die Biden-Regierung spielte dabei eine Schlüsselrolle; die Finanzministerin Janet Yellen erklärte am 5. April 2021, sie wolle dem „Wettlauf nach unten“ im Bereich der Körperschaftsteuer nach fünfjährigen Diskussionen unter der Schirmherrschaft der OECD schnell „beenden“ wolle. Das Ergebnis ist die Einführung einer „globalen Mindeststeuer“ von fünfzehn Prozent ab Ende 2023 in Europa, die auf einem einfachen Prinzip basiert. Unabhängig davon, in welchem Land ein multinationales Unternehmen seine Gewinne ausweist, werden diese letztendlich mit einem identischen Mindestsatz besteuert. Wenn das Unternehmen also in einem ausländischen Land, in dem es Tochtergesellschaften unterhält, weniger als fünfzehn Prozent Steuern zahlt, wird sein Herkunftsland (in dem sich sein Hauptsitz befindet) die Differenz ausgleichen, damit die Gesamtsteuerlast des Unternehmens diese Schwelle erreicht.
Das Ziel dieser Maßnahme ist natürlich, dass sich Länder mit niedrigen Steuersätzen an diesem Mindestsatz ausrichten. Davon gibt es noch zahlreiche. Derzeit haben 48 Länder offizielle Steuersätze (statutory tax rates oder STR) von unter fünfzehn Prozent, darunter fünf EU-Mitgliedstaaten. Laut einem am 21. November von der OECD veröffentlichten Arbeitspapier besteht jedoch die Gefahr, dass man das falsche Ziel ins Visier nimmt, wenn man den Druck auf Länder mit niedrigen Steuersätzen aufrechterhält. Die 64-seitige Studie mit dem Titel „Effective tax rates of MNEs: New evidence on global low-taxed profit“ befasste sich zwischen 2017 und 2020 mit 220 Ländern oder Steuerhoheitsgebieten und untersuchte multinationale Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als 750 Milliarden Dollar.
Die Studie bestätigt die „Steuervermeidung“ multinationaler Unternehmen. Von den durchschnittlichen Jahresgewinnen in Höhe von rund 6.000 Milliarden Dollar, die von den multinationalen Unternehmen im untersuchten Zeitraum ausgewiesen wurden, unterliegen etwa 36 Prozent nach wie vor effektiven Steuersätzen (TEI) von unter fünfzehn Prozent. Das entspricht fast 2 200 Milliarden, von denen 750 sogar mit weniger als fünf Prozent besteuert werden. Der Großteil der Gewinne multinationaler Unternehmen wird jedoch mit effektiven Steuersätzen zwischen fünfzehn und dreißig Prozent besteuert. Überraschend ist, dass mehr als die Hälfte der gering besteuerten Gewinne (genauer gesagt 53,2 Prozent, d. h. rund 1 170 Milliarden) in Ländern mit hohem Steuersatz erzielt wurden, in denen der gesetzliche Steuersatz über 15 Prozent liegt! Dort werden sogar mehr als zwanzig Prozent der sehr gering besteuerten Gewinne erzielt (die einem effektiven Steuersatz von unter fünf Prozent unterliegen, d. h. 150 Milliarden).
Im Gegensatz dazu entfallen auf die „Steueroasen“, in denen die offiziellen Steuersätze unter fünf Prozent liegen, nur 18,7 Prozent der gering besteuerten Gewinne! Anders ausgedrückt: In Ländern mit offiziellen Steuersätzen zwischen 15 und 25 Prozent wird mehr als ein Drittel aller Gewinne mit einem effektiven Steuersatz von weniger als fünfzehn Prozent besteuert. Dort, wo die offiziellen Steuersätze über 25 Prozent liegen (wie in Luxemburg), wird mehr als ein Viertel der Gewinne multinationaler Unternehmen tatsächlich mit weniger als fünfzehn Prozent besteuert.
Den Autoren der Studie zufolge ist diese überraschende Situation „wahrscheinlich auf die Gewährung gezielter steuerlicher Anreize und anderer Vorteile zurückzuführen“. Die multinationalen Unternehmen betreiben eine Art „Steueroptimierung im eigenen Land“, indem sie lokale Steuererleichterungen nutzen, von denen die Forschungssteuergutschriften (CIR) die wichtigsten sind. Im Falle multinationaler Unternehmen sollen die CIR die Unternehmen dazu anregen, ihre Forschungs- und Entwicklungszentren in ihren Herkunftsländern zu erhalten und auszubauen. Sie nutzen jedoch auch Anreize, die von bestimmten Staaten mit scheinbar hoher Steuerbelastung gewährt werden, um diese Unternehmen in ihr Land zu locken.
Die OECD-Studie liefert keine konkreten Beispiele und nennt die betroffenen Länder nicht ausdrücklich. Doch bestimmte Fälle kommen einem in den Sinn, wie beispielsweise der von Irland, das sich zwischen 1991 und 2007 (über Steuerbescheide) mit Apple darauf geeinigt hatte, dass das kalifornische Unternehmen nur einen effektiven Steuersatz von unter einem Prozent zahlen musste, obwohl der offizielle irische Steuersatz damals nur 12,5 Prozent betrug und damit deutlich unter dem europäischen Durchschnitt lag. Auch an Belgien muss man unweigerlich denken. Am 20. September 2023 bestätigte das Gericht der Europäischen Union, dass die von diesem Land (vor 2016) Unternehmen multinationaler Konzerne gewährten Steuerbefreiungen tatsächlich eine unzulässige Beihilferegelung darstellten, die zu einer Wettbewerbsverzerrung führte.
Auch Luxemburg wird in dem Dokument nicht namentlich genannt, doch mehrere der darin erwähnten Aspekte deuten auf das Großherzogtum hin. Die OECD unterteilt die untersuchten Länder in vier Einkommensgruppen: Länder mit hohem Einkommen, mit oberem mittleren Einkommen, mit unterem mittleren Einkommen und mit niedrigem Einkommen, zu denen noch die „Investment Hubs“ hinzukommen. Diese Kategorie umfasst 24 Länder, darunter Luxemburg, das sich in guter Gesellschaft befindet, da auch Irland, die Schweiz, die Niederlande, Hongkong und Singapur dazu gehören. Multinationale Unternehmen (MNU) tendieren stark dazu, sich in diesen Ländern anzusiedeln. Im Durchschnitt liegt ihr Umsatz pro Mitarbeiter dort bei 1,7 Millionen Dollar gegenüber 290.000 Dollar in den anderen Ländern, also fast sechsmal so hoch.
In einer Stichprobe von 38 Ländern belegt Luxemburg weltweit den dritten Platz, was den Anteil der von multinationalen Unternehmen gezahlten Körperschaftssteuer betrifft: Er liegt bei 71 Prozent, hinter Irland (95 Prozent) und Mauritius (80 Prozent), aber vor Singapur (65 Prozent). Frankreich, Deutschland und Belgien liegen mit Anteilen zwischen 35 und 45 Prozent weit zurück. Eine Anomalie springt sofort ins Auge. Betrachtet man nur die drei Spitzenreiter, so ist das Großherzogtum das einzige Land, das als „ hoch besteuert “ eingestuft wird (mit einem offiziellen Steuersatz von 29 Prozent, also über 25 Prozent) eingestuft, während die beiden anderen (Irland und Mauritius) mit einem Steuersatz unter 15 Prozent als „niedrig besteuert“ gelten. Die drei Länder hinter Luxemburg (Singapur, Dänemark und die Schweiz) weisen mittlere, aber recht moderate Steuersätze auf, die nahe bei 15 Prozent liegen.
Der hohe Anteil der multinationalen Unternehmen an den Steuereinnahmen eines Hochsteuerstaates lässt vermuten, dass sie dort von bestimmten maßgeschneiderten Vorteilen profitieren können. Die Praxis der „Steuerruling“, bei der Unternehmen sich direkt an die Steuerbehörde wenden können, um von dieser eine „Vorabentscheidung“ bezüglich der Steuer, der sie unterliegen werden, war in der EU bis 2013 recht verbreitet, als die Europäische Kommission Bedenken äußerte, ob die von den Steuerbehörden von sieben Mitgliedstaaten (Belgien, Zypern, Irland, Luxemburg, Malta, die Niederlande und das Vereinigte Königreich) zugunsten mehrerer multinationaler Unternehmen tatsächlich mit dem Grundsatz des freien Wettbewerbs vereinbar waren.
Bereits im Juni 2014 wurden eingehende Untersuchungen in Luxemburg (Fiat- und Amazon-Steuerbescheide), in Irland (Apple) und in den Niederlanden (Starbucks) eingeleitet. Fünf Monate später, im November 2014, enthüllte die LuxLeaks-Affäre das tatsächliche Ausmaß des Phänomens im Großherzogtum, da mehrere hundert Unternehmen von diesen Steuerbescheiden profitiert hatten. Der politische und finanzielle Skandal veranlasste die Regierung, ihre Politik in diesem Bereich ab 2015 zu überarbeiten – einem Jahr, in dem mit Hilfe der sogenannten „DAC 3“ vom 8. Dezember 2015. Im Jahr 2020 waren es nur noch 44, was einem Rückgang um das Zehnfache innerhalb von fünf Jahren entspricht. Grundsätzlich hat sich die Lage seitdem geändert, doch im Juli 2021 kam es im Fall „LuxLetters“ dazu, dass mehrere Medien und NGOs aufzeigen wollten, dass die in Luxemburg gängige Steuerpraxis des „ Informationsschreibens “, in Luxemburg weit verbreitet ist, von ihrem ursprünglichen Zweck abgezweigt wurde, um die Lücke zu füllen, die durch das Wegfallen der „Rulings“ entstanden war. Hat dies die 2017 und 2020 durchgeführte Studie der OECD beeinflusst? In diesen vier Jahren wurden noch 431 Steuerbescheide erteilt, was die Zahlen erklären könnte, die das Interesse multinationaler Unternehmen an Luxemburg trotz seiner relativ hohen Steuerbelastung belegen.
Laut der OECD würde allein die Schließung der Lücke zwischen den offiziellen Körperschaftsteuersätzen und den tatsächlich angewandten Sätzen in Ländern mit hohem Steuersystem mehrere Milliarden Dollar in ihre Staatskassen spülen – was schneller und effizienter wäre, als gegen Steueroasen vorzugehen. Dieser Weg wird jedoch nicht eingeschlagen. Die OECD-Studie hat die seit 2021 eingetretenen Entwicklungen nicht berücksichtigt. Im August 2022 unterzeichnete Präsident Biden jedoch ein Gesetz namens „Inflation Reduction Act“ (IRA) unterzeichnet, das trotz seines Namens darauf abzielt, die Umstellung der US-Wirtschaft auf saubere Energien zu beschleunigen. Die geplanten Fördermittel in beträchtlicher Höhe (bis zu 1 200 Milliarden Dollar über zehn Jahre), werden zu 80 Prozent in Form von erheblichen Steuergutschriften (durchschnittlich 30 bis 40 Prozent) gewährt, die an (auch ausländische) Unternehmen vergeben werden, die auf amerikanischem Boden in erneuerbare Energien investieren. Der von einem Experten angeprangerte „Wettlauf um Steuergutschriften und Steuerbefreiungen“ weltweit wird die effektiven Steuersätze multinationaler Unternehmen weiter nach unten drücken.
