Martine Deprez, ministre des Affaires sociales du CSV, a expliqué en début d’année à ce journal pourquoi le gouvernement souhaitait mener un « large débat de société » sur les retraites : « Un système de retraite qui dépend autant de la croissance permanente que le nôtre n’est pas sain. » De plus, le Luxembourg est actuellement en récession, et les crises récentes, à commencer par celle du Covid-19, ont « remis en question à maintes reprises cette croissance permanente » (d’Land, 5 janvier 2024).
Ce que la ministre n’a pas mentionné : il existe une certaine différence entre le système de retraite du secteur privé, le « régime général », et les « régimes spéciaux » du secteur public. Martine Deprez n’a pas besoin de le souligner, car elle n’est compétente que pour le secteur privé. Mais si la situation y est déjà « précaire », on pourrait alors la comparer, dans le secteur public, à celle d’un patient en soins intensifs. Les dépenses de retraite dans le secteur privé, qui s’élevaient à 5,72 milliards d’euros en 2022, n’étaient pas seulement contrebalancées par des recettes de 6,76 milliards. Mais aussi une réserve s’élevant à 23,48 milliards d’euros, soit 4,29 fois les dépenses annuelles. Les retraites du secteur public, en revanche, vivent au jour le jour et sont subventionnées par le Trésor public.
Il s’agit là de sommes assez importantes. Il n’est pas facile de déterminer leur montant exact : il n’existe pas de statistiques cohérentes sur les dépenses de retraite dans les régimes spéciaux de la fonction publique, des communes ainsi que des CFL pour leurs agents relevant du « statut des cheminots » assimilé à celui de la fonction publique. Il ressort du budget de l’État pour 2023 que, l’année dernière, 793,4 millions d’euros avaient été prévus pour le ministère de la Fonction publique au titre de la dotation au Fonds de pension, qui sert à financer les retraites des fonctionnaires.Parmi les dépenses du ministère de l’Intérieur figuraient 66,28 millions d’euros destinés à la caisse de retraite des fonctionnaires communaux, ainsi que quatre millions pour les retraites des policiers datant d’avant la fusion, en 1999, de la police et de la gendarmerie. Enfin, au ministère de la Mobilité, 194,77 millions d’euros étaient prévus à titre de « compensation » pour les retraites des cheminots. Au total, cela représentait près de 1,06 milliard d’euros de dépenses publiques consacrées aux régimes spéciaux. À titre de comparaison : la part fiscale de la caisse de retraite CNAP pour le secteur privé s’élevait à 2,4 milliards dans le projet de budget.
Il n’est donc pas absurde d’affirmer que les retraites relevant des régimes spéciaux dépendent elles aussi d’une « croissance permanente ». La Commission européenne effectue des projections tous les trois ans concernant cette contrainte de croissance : dans ses rapports sur le vieillissement (le prochain paraîtra en mai), elle estime, sur cinq décennies, les dépenses que le vieillissement de leur population entraînera pour les pays de l’UE. Au Luxembourg, on a souvent l’impression qu’un déficit colossal dans le financement des retraites en 2060 ou 2070 serait uniquement imputable au secteur privé, car la réserve de retraite de la CNAP serait épuisée vers la fin des années 2040. Mais c’est faux : même si le nombre de retraités augmente également dans les régimes spéciaux et si l’espérance de vie s’allonge, il en résulte une hausse des dépenses publiques. Selon la logique de la Commission européenne, les estimations à long terme des coûts liés au vieillissement de la population se traduisent de toute façon par une « dette publique implicite ». Et ses estimations concernant les retraites englobent toujours l’ensemble des retraités, et pas seulement ceux du secteur privé.
En 2022, l’Inspection générale des assurances sociales (IGSS) avait simulé la part que représenteraient les retraites des régimes spéciaux dans le déficit des retraites prévu pour 2070. Il s’agissait, précisons-le, d’une simulation, mais son résultat était éloquent : cette part s’élèverait à un tiers. En 2070, pour l’ensemble des régimes de retraite, les recettes pourraient atteindre 565 % du produit intérieur brut (PIB), tandis que les dépenses s’élèveraient à 697 % du PIB. Ce qui donne un déficit de 132 % du PIB. Les calculs ayant été effectués à partir des chiffres de 2019, année où le PIB s’élevait à 63,5 milliards d’euros, ce déficit correspondrait au total à 83,82 milliards d’euros. Le tiers qui serait imputable aux retraites relevant des régimes spéciaux s’élèverait donc à 27,94 milliards selon les chiffres de 2019. À titre de comparaison approximative : le projet de budget de l’État pour 2019 prévoyait des dépenses totales de 19,61 milliards d’euros pour l’État central.
Au vu de ces chiffres, on peut s’étonner que l’IGSS soit légalement tenue d’examiner tous les cinq ans, pour le régime général du secteur privé, si les recettes de cotisations de la caisse nationale de retraite (CNAP) seront suffisantes pour les dix années à venir, alors que les régimes spéciaux sont gérés au jour le jour. En août 2019, le député du LSAP Mars Di Bartolomeo avait posé une question parlementaire à l’ancien ministre de la Fonction publique, Marc Hansen (DP), s’il existait une « étude actuarielle comparable » sur la « viabilité » des retraites dans la fonction publique, à l’instar de celle réalisée tous les cinq ans pour les retraites du secteur privé. Non, avait répondu Marc Hansen, et cela n’était d’ailleurs pas nécessaire. En effet, dans le régime général et dans les régimes spéciaux, « les mêmes droits à la retraite s’appliquent, et les paramètres de calcul des pensions sont identiques ». Une étude spécifique aux retraites du secteur public « aboutirait logiquement à des conclusions identiques ».
C’est également l’avis du ministère de la Fonction publique aujourd’hui, comme il l’indique au Land : « La plupart des fonctionnaires et agents de l’État en activité voient leur future retraite calculée selon des conditions identiques à celles du secteur privé. » Il n’y a donc pas lieu de s’attarder davantage sur cette question. Mais ce n’est pas tout à fait aussi logique qu’il n’y paraît. Il existe en effet une différence non négligeable entre le secteur privé et le secteur public : les assurés du régime privé versent une cotisation de 8 % de leur salaire brut, plafonnée à cinq fois le salaire minimum. Actuellement, ce plafond s’élève à 12 854,64 euros par mois. En conséquence, un plafond s’applique également à la retraite : il est actuellement de 10 392,67 euros. Dans les régimes spéciaux, les assurés versent également 8 % de leur salaire brut. Mais il n’y a de limites ni pour le montant des cotisations ni pour celui des retraites.
La répartition des montants des retraites dans le secteur public et dans le secteur privé en témoigne. La série statistique correspondante fait partie des rares données que l’IGSS publie sur les régimes spéciaux. En 2021, dans les régimes spéciaux, 11,7 % des retraites des hommes et 5,91 % de celles des femmes dépassaient 10 000 euros par mois. La granularité des statistiques ne va pas aussi loin pour le secteur privé. Dans ce secteur, 0,06 % des retraités masculins et 0,01 % des retraitées percevaient plus de 8 500 euros. Ces écarts s’expliquent par les différences de salaires, de parcours professionnels et, bien sûr, par le plafond de cotisation.
Compte tenu du niveau élevé des retraites versées dans les régimes spéciaux, ne serait-il pas particulièrement judicieux d’analyser la tendance à laquelle ces régimes tendent ? Dans la fonction publique, le nombre de retraités augmente rapidement. En 2021, le Centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’État (CGPO), rattaché au ministère de la Fonction publique, gérait 10 615 pensions de retraite de la fonction publique. En 2027, ce chiffre pourrait atteindre 15 250, comme l’indique le ministère au journal *Der Land*. Cela représenterait une augmentation de près de 50 % en l’espace de six ans. Les dépenses augmenteraient dans des proportions similaires : alors qu’environ un milliard d’euros avait été prélevé sur le Fonds de pension dans le budget de l’État 2021 (une petite partie de cette somme n’étant d’ailleurs pas liée aux pensions de retraite), on table sur 1,5 milliard pour 2027.
Cette tendance devrait se poursuivre, notamment en raison de l’évolution favorable de l’emploi dans la fonction publique. Au cours des deuxième et troisième trimestres de l’année dernière, il a été le plus élevé de tous les secteurs, comme l’a indiqué le Statec le 10 janvier. Cela engendre bien sûr des droits à la retraite. Il n’y a toutefois rien d’autre à examiner, rétorque le ministère de la Fonction publique. Il va de soi que les besoins de financement du Fonds de pension sont simulés pour chaque budget pluriannuel de l’État. Mais le Fonds a de toute façon besoin chaque année d’une dotation provenant du Trésor public. S’il s’avère que celle-ci n’est pas suffisante, il faudra simplement demander un dépassement de la ligne budgétaire concernée.
C’est une situation quasi paradisiaque, comparée à la pression politique exercée sur le régime général par l’Union des employeurs de France (UEL), la Chambre de commerce et, depuis peu, la ministre des Affaires sociales, pour qu’il devienne « plus durable ». Les conséquences de cette pression finissent certes par se faire sentir également dans les régimes spéciaux, qui, mis à part les plafonds des cotisations et des retraites, sont alignés depuis le 1er janvier 1999 sur les règles du secteur privé. Mais tant que de nouvelles règles ne sont même pas encore mûres au sein du gouvernement, le ministère de la Fonction publique reste en dehors du débat sur les retraites. « Jusqu’à présent, nous ne sommes pas encore en discussion avec le ministère de la Santé et des Affaires sociales au sujet d’une analyse du système de retraite actuel. Mais nous serons certainement impliqués. »
Le ministère de la Fonction publique peut se permettre d’afficher une telle sérénité, car il peut compter sur le budget de l’État comme réserve de retraite pour ses retraités. En fin de compte, c’est surtout le ministre des Finances qui s’intéresse à l’évolution des dépenses qui leur sont consacrées. La situation en matière de viabilité des retraites est tout autre dans le secteur communal. Pour Léon Gloden, ministre de l’Intérieur du CSV, il ne s’agit pas seulement d’un problème financier, mais aussi d’un problème politique : le régime spécial des communes dispose de sa propre caisse de prévoyance. À partir de 2016, celle-ci est régulièrement tombée en déficit en raison de ses dépenses de retraite. L’été dernier, Taina Bofferding, la prédécesseure de Léon Gloden au LSAP, a fait augmenter les cotisations, et de manière substantielle. Les retraites des fonctionnaires communaux sont financées, outre la cotisation habituelle de 8 % sur le salaire brut, par les communes en tant qu’employeurs ainsi que, dans un troisième temps, par le Fonds général de dotation des communes. Afin que les retraites de cette année ne soient pas menacées, ce qui aurait donné une très mauvaise image pendant la campagne électorale, Bofferding a relevé le taux de cotisation patronale des communes de 20,3 à 28,1 % du salaire brut, et la part de subvention du Fonds de dotation des communes de 14,7 à 20,28 %. À titre provisoire pour 2024. L’association intercommunale Syvicol n’a pas du tout apprécié cette mesure.
Contrairement au ministère de la Fonction publique et au Centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’État, en ce qui concerne les retraites de l’État, le Syvicol s’interroge largement sur la viabilité des retraites communales. Le ministère de l’Intérieur se pose sans doute aussi des questions à ce sujet et est peut-être en contact avec le ministère des Affaires sociales. Bien que le ministère de l’Intérieur n’ait pas répondu à une question posée par le Land, le ministre Léon Gloden a déclaré le 30 janvier au Parlement que « si nous ne changeons rien », il y aura en 2027 un déficit de 95 millions d’euros et que le taux de cotisation des communes, en tant qu’employeurs, devrait alors passer à 30,56 %.
Le président de Syvicol, Emile Eicher, avait déclaré le 29 janvier que le ministère des Affaires sociales devait également être « associé » à la recherche d’une solution. S’adressant au Land, M. Eicher précise qu’il entend par là « une aide sous forme de projections concernant les recettes et les dépenses » de la caisse de prévoyance communale. « Nous avons absolument besoin de plus de transparence, nous ne disposons pas de suffisamment de données. » Il souhaiterait notamment savoir combien de fonctionnaires communaux relèvent du régime transitoire – ce régime qui, depuis la réforme des retraites du secteur public de 1998, s’applique à toute personne ayant pris ses fonctions au sein de l’État, des communes ou des CFL avant le 1er janvier 1999. Les fonctionnaires relevant du régime transitoire ont droit à une « pension des cinq sixièmes ». Emile Eicher souhaite également demander au ministre de l’Intérieur « d’aider à instaurer la transparence ». Léon Gloden s’est déjà engagé à œuvrer pour que des représentants de Syvicol soient intégrés au conseil d’administration de la Caisse de prévoyance.
Le financement des retraites communales peut constituer un problème particulier : si l’on devait prélever davantage d’argent sur le fonds de dotation communal, cela aurait un impact particulier sur la redistribution entre les communes, ainsi que sur les intérêts divergents des grandes et petites communes, des zones urbaines et rurales, et de la capitale, qui bénéficie d’une importante recette de taxe professionnelle. Dan Kersch, le prédécesseur de Taina Bofferding, avait fait du financement de la Caisse de prévoyance communale l’un des axes de sa réforme des finances communales, entrée en vigueur en 2017. C’est peut-être pour cette raison qu’il a ignoré le premier déficit des retraites des fonctionnaires communaux, apparu en 2016, et c’est peut-être aussi pour cette raison que Taina Bofferding n’a pris des mesures que lorsque la situation était devenue intenable. L’été dernier, ni elle ni Dan Kersch n’ont souhaité s’exprimer à ce sujet (d’Land, 16 juin 2023).
Il est toutefois évident que le régime de retraite communal dépend d’une croissance permanente et qu’un ralentissement de celle-ci l’affecterait considérablement. Le nombre de pensions de retraite gérées par la Caisse de prévoyance du secteur communal a augmenté de près de deux tiers entre 2010 et 2022, passant de 1 629 à 2 673.
Enfin, pour le troisième régime spécial, celui de la CFL, les statistiques publiées par l’IGSS font état d’une baisse du nombre de pensions de retraite : on en comptait 2 362 en 2010, contre seulement 2 062 en 2022. À la question posée par le journal « Land » visant à savoir à quoi cela est dû et pourquoi la « compensation » pour les retraites des cheminots, financée par le Trésor public, devrait néanmoins, selon le budget pluriannuel 2023-2026, est censée passer de 194,77 millions d’euros en 2023 à 211,41 millions en 2026, les CFL n’avaient toujours pas répondu au bout de trois jours. Cela tient peut-être à l’indice et à l’ajustement des pensions à l’évolution des salaires réels. Ou bien la société ferroviaire a besoin de davantage de calculs actuariels.
