Il y a encore peu, on pouvait penser que, quelle que soit la forme finale de la réforme des retraites, celle-ci comporterait une augmentation de la retraite minimale. En effet, depuis l’été dernier, on parlait beaucoup de la pauvreté des personnes âgées. La Chambre des salariés avait calculé que le risque de pauvreté chez les retraités âgés de 60 ans et plus était passé de 3,9 % en 2010 à 10,4 % en 2022. Un rapport de la Commission européenne sur l’« adéquation » des retraites dans l’Union européenne présentait un tableau encore plus préoccupant. Pour les personnes âgées de 65 ans et plus, il indiquait un risque de pauvreté de 11 % au Luxembourg, soit 9 % chez les hommes et 13,6 % chez les femmes.
Le grand public en a pris connaissance. Notamment parce que le Statec avait établi un « budget minimum pour les seniors ». Sur la base des prix de novembre 2022, une personne seule âgée de 65 ans et plus devrait donc disposer d’au moins 2 551 euros par mois pour pouvoir vivre « décemment », et un couple de seniors d’au moins 3 471 euros. Étant donné que la retraite minimale s’élevait en 2022 à 2 035,19 euros, brut, et que les termes « minimum » et « minimal » ne sont pas très éloignés sur le plan sémantique, il semblait évident que la retraite minimale devait être augmentée de plusieurs centaines d’euros.
Des revendications se sont fait entendre. Dans leur contribution au rapport sur les retraites du Conseil économique et social, publiée en juillet 2024, l’OGBL, le LCGB et la CGFP ont plaidé en faveur d’une augmentation de 10 % de la retraite minimale. Cela constituerait « un gain considérable pour les retraités les plus vulnérables », n’entraînant qu’une augmentation de 0,3 % des dépenses de retraite. En septembre 2024, la Centrale agricole a réclamé une augmentation de 20 %. Les sections jeunesse des partis – CSJ, Jeunes socialistes, Jonk Liberal, Jonk Gréng et Jonk Lénk – se sont prononcées à l’unanimité en mars dernier en faveur d’une augmentation de la pension minimale. Peu après, lorsque la Chambre a débattu des retraites pendant une journée entière, le LSAP a plaidé en faveur d’une augmentation de la retraite minimale d’« au moins 300 euros ». Les Verts ont proposé « environ 400 euros » de plus. Les Pirates ont constaté qu’elle devait « probablement » augmenter. La Gauche a demandé qu’elle soit alignée sur le salaire minimum social. Quelques semaines plus tard, une augmentation de 10 % – telle que l’avaient proposée l’OGBL, le LCGB et la CGFP – est apparue dans l’un des quatre scénarios de réforme des retraites de la Fondation Idea. Certes, dans le scénario « Social », l’augmentation de la pension minimale s’accompagnait de très fortes réductions des pensions élevées et moyennes. Mais le thème de l’« augmentation de la pension minimale » avait ainsi également été approfondi par le think-tank de la Chambre de commerce.
On pouvait même comprendre les dirigeants des partis majoritaires comme s’ils n’étaient pas opposés à une augmentation de la retraite minimale. Le président du groupe parlementaire du DP, Gilles Baum, a déclaré au Land en décembre dernier que les libéraux s’inspireraient, dans leur position sur la réforme des retraites, du « profil socio-libéral » qu’ils avaient affiné au cours des dix années de coalition gouvernementale avec le LSAP et les Verts. C’est pourquoi « l’amélioration des petites retraites » constituait pour eux une « condition préalable » (d’Land, 13/12/2024). Trois semaines auparavant, Marc Spautz, son homologue du CSV, avait déclaré sur RTL Radio qu’il serait « d’un mauvais goût » de dire « d’office » aux retraités : « Tu dois aller à l’Office social ». C’est pourquoi il est « tout à fait clair » qu’il faut « investir massivement dans la pension de base ».
Le « Grondrent » est certes différent de la retraite minimale, mais le plaidoyer de Spautz visant à éviter autant que possible de renvoyer les retraités vers les services sociaux était clair. De plus, lors des Schwätzmatmenées par la ministre des Affaires sociales du CSV, Martine Deprez, entre octobre 2024 et avril 2025, « la protection contre la pauvreté des personnes âgées » aurait été l’un des « cinq éléments sur lesquels il existe une convergence de vues ». C’est ainsi que le procès-verbal de la séance de la commission Santé & Sécu de la Chambre du 2 juillet cite la ministre dans son grand Schwätzmatbilan final présenté aux députés.
Lors de cette séance, Martine Deprez a toutefois mis fin à toutes les spéculations concernant une augmentation de la retraite minimale. La pauvreté des personnes âgées sera traitée « dans le cadre du Plan d’action national pour la prévention et la lutte contre la pauvreté », a-t-elle expliqué. Cela s’était déjà dessiné lors du grand débat à la Chambre du 19 mars. Concernant les 300 euros supplémentaires de retraite minimale réclamés par le LSAP et les quelque 400 euros que les Verts jugent appropriés, le président du groupe parlementaire du DP, M. Baum, a déclaré : « Avec le LSAP, j’ai l’impression qu’il s’agit d’un tuyau d’arrosage avec lequel on veut arroser tout le pays. Chez les Verts, c’était carrément un tuyau de pompe. »
Cela n’est pas nécessairement en contradiction avec la « prémisse » consistant à vouloir compléter les petites retraites. Cela montre que la retraite minimale ne doit apparemment pas en faire partie. C’est ainsi que cela se passe en Allemagne, dont la formule de calcul des retraites a inspiré celle du Luxembourg. Il n’y a jamais eu de pension minimale en Allemagne. Dans ce pays, toute personne dont la pension est trop faible doit s’adresser « d’office » aux services sociaux.
En mars, le CSV et le DP se sont prononcés en faveur de s’engager dans cette voie, du moins dans l’optique générale, au Luxembourg également. Même si Marc Spautz l’avait qualifiée de « bizarre » à la radio quatre mois plus tôt. Alex Donnersbach, porte-parole du groupe parlementaire du CSV chargé de la politique des retraites, a estimé qu’«’dans un pays riche comme le Luxembourg, il n’est pas acceptable que nos seniors passent leur vie dans l’insécurité ou la précarité’ ». Il a toutefois présenté cela comme un défi pour l’aide sociale : le gouvernement devrait « examiner comment les aides sociales pourraient être encore mieux adaptées à la situation financière concrète des retraités ».
Gérard Schockmel, porte-parole du DP chargé des questions de retraite, a qualifié une augmentation de la retraite minimale de « trop simpliste ». Le fait de percevoir une petite retraite ne signifie pas automatiquement que l’on se trouve dans une situation financière précaire. « Le retraité peut disposer d’autres revenus, par exemple provenant du loyer d’un appartement dont il est propriétaire, ou liés à un héritage. » Une retraite modeste peut également s’expliquer par le fait que « la personne a fait le choix, au cours de sa vie professionnelle, de travailler moins d’heures, car cela lui a toujours été financièrement profitable ». Le groupe parlementaire du DP mise donc sur le plan de lutte contre la pauvreté que le ministre de la Famille du DP, Max Hahn, souhaitait déjà présenter l’année dernière et qui est désormais annoncé pour la fin de cette année. Selon Gérard Schockmel, ce plan prévoit, outre des aides ciblées, la mise en place d’un « guichet social » centralisé et l’application du principe « Once only » afin de réduire les formalités administratives liées à l’octroi des prestations.
Ces arguments ne sont pas à rejeter d’emblée. Ils impliquent toutefois que la responsabilité de prévenir les situations de précarité soit retirée à la sécurité sociale. La différence entre la sécurité sociale et l’aide sociale est fondamentale : les prestations de la Sécu sont des droits indépendants du niveau de revenus. L’aide sociale, en revanche, est soumise à des conditions de ressources, comme on l’appelle dans le jargon technique. On vérifie si une personne a droit à l’aide sociale. On vérifie également si sa situation évolue au fil du temps. La stigmatisation liée au statut de « bénéficiaire de l’aide sociale » pourrait bientôt toucher davantage de bénéficiaires de la retraite minimale.
Cela ne correspond pas forcément à la tradition politique de notre pays. On pourrait même affirmer qu’il s’agit d’une rupture avec la politique menée jusqu’à présent. En tout cas, avec une politique qui favorisait les femmes. C’est notamment pour elles qu’avait été prévu ce passage de la réforme des retraites de 1987, qui figure encore aujourd’hui à l’article 175 du Code des assurances sociales. Il permet de comptabiliser environ un tiers de mois comme un mois de travail complet. Cela permet d’augmenter le nombre d’années nécessaires pour pouvoir percevoir une pension minimale complète après 40 ans. Cette décision politique a sans doute été l’une des plus favorables aux femmes de l’histoire sociale luxembourgeoise.
Une autre mesure politique marquante a été, en 1979, l’extension de la retraite minimale aux agriculteurs. Le fait que la Fédération des agriculteurs ait réclamé, il y a onze mois, une augmentation de 20 % de la retraite minimale – soit environ 500 euros à l’époque – s’explique sans doute par le fait que la majorité des agriculteurs retraités ne perçoivent que la retraite minimale. Ce qui, d’une part, n’est pas surprenant, car cela ne fait que 45 ans que la retraite minimale s’applique également au secteur agricole. D’autre part, de nombreux agriculteurs n’ont probablement pas versé, pour eux-mêmes en tant que chefs d’exploitation indépendants et pour leur épouse ou leur compagne, de cotisations supérieures au montant nécessaire pour bénéficier de la retraite minimale. Or, l’État subventionne de manière particulière les cotisations de retraite des agriculteurs. Sur la cotisation de 16 % qu’un agriculteur doit verser en tant qu’assuré et travailleur indépendant, le Trésor public prend en charge l’équivalent d’un quart du salaire minimum. De plus, elle verse un montant variable qui dépend des revenus de l’exploitation agricole. D’un point de vue économique, il en résulterait que les revenus de nombreuses exploitations ne permettent guère de verser davantage de cotisations que ce qui est nécessaire pour la retraite minimale.
Entre-temps, la Fédération des agriculteurs semble s’être résignée à l’idée qu’il n’y aura pas d’augmentation du salaire minimum. Au printemps, elle avait demandé que les subventions de l’État soient calculées sur la base du salaire minimum qualifié plutôt que du salaire minimum non qualifié – les agriculteurs étant, après tout, « qualifiés ». Une autre revendication de la Centrale paysanne est qu’on leur permette de racheter des droits à la retraite peu avant leur départ à la retraite. Reste à voir si le gouvernement, et en particulier le CSV, sera enclin à débloquer des fonds pour une importante clientèle électorale, plutôt que de la renvoyer vers les services sociaux. Il est évident que la décision de ne pas augmenter la pension minimale porte particulièrement préjudice aux femmes et aux agriculteurs. Interrogée le 29 janvier au sein de la commission « Santé & Sécu » de la Chambre sur les revendications de la Centrale paysanne, Martine Deprez a déclaré que cette question relevait de la compétence de la ministre de l’Agriculture.
Lors de cette réunion fin janvier, la ministre des Affaires sociales avait laissé entendre pour la première fois qu’une augmentation de la retraite minimale n’était pas encore acquise. Elle a évoqué une étude de l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) qui aurait révélé que la question de la retraite minimale était « complexe ». C’est d’ailleurs ce qu’indique le rapport. Cependant, seules deux des 47 pages consacrées à l’impact des transferts sociaux sur la situation financière des ménages en général traitent de la situation des retraités. À leur sujet, l’IGSS constate que la « majeure partie » des personnes percevant un complément qui porte leur pension au niveau de la pension minimale complète dépasse le seuil de précarité si l’on considère leur situation en tant que ménage – comme c’est toujours le cas pour les prestations d’aide sociale, contrairement aux prestations individuelles de la Sécurité sociale. Parmi les bénéficiaires de la pension minimale résidant au Luxembourg (il s’agit majoritairement de femmes), environ la moitié est mariée, note l’IGSS, et 40 % sont veuves et perçoivent une pension de réversion. En conséquence, soit les frais de subsistance sont partagés, soit il est possible de compter sur deux pensions. À cela s’ajoute le fait qu’une pension minimale peut également donner droit à des aides du Revis, à l’allocation de vie chère, à la prime énergétique et à divers crédits d’impôt. Et que, dans ces cas, aucun impôt sur le revenu n’est dû, du moins dans les classes d’imposition 2 et 1a. Compte tenu de tous ces éléments, une telle retraitée aurait pu disposer en 2023 d’un revenu annuel du ménage de 30 414 euros. Alors que le seuil de précarité pour une personne s’élevait à 28 160 euros. Seule une personne percevant la moitié de la pension minimale, après 20 années de cotisation au lieu des 40 requises pour la pension minimale complète, se retrouvait en dessous de ce seuil, avec 27 237 euros.
Aussi évident soit-il que l’aide sociale porte ses fruits, on ne comprend pas bien pourquoi cela a conduit à la décision politique de ne pas augmenter la retraite minimale et de ne pas respecter le principe selon lequel la Sécu doit offrir une prévoyance vieillesse suffisante. Cela pourrait s’expliquer par la volonté de limiter au maximum les versements de retraites à l’étranger : en 2024, la caisse de retraite CNAP a, pour la première fois, versé plus de retraites à l’étranger qu’elle n’en a versé sur le territoire national. Si telle était la conclusion, elle s’inscrirait dans la logique consistant à priver autant que possible les frontaliers luxembourgeois de prestations sociales. Le renoncement à une retraite minimale plus élevée ne romprait alors pas avec toutes les traditions politiques.
Et malheureusement, le budget minimal pour les seniors établi par l’État ne constitue qu’une aide à la décision politique limitée. Certes, il a été élaboré avec la ferme intention de définir un minimum. La documentation relative au budget des seniors l’explique : faut-il, par exemple, inclure les sorties au restaurant dans le budget minimal ? Oui, a-t-on décidé après des discussions avec des « groupes de discussion », mais seulement deux par mois. Et un voyage de vacances ? Oui, mais seulement pour une semaine sur la côte belge. Dans ce cas, même la demi-pension dans un hôtel (hors saison, bien sûr) pourrait correspondre au minimum. En effet, l’idée qu’un retraité vivant seul loue un appartement de vacances et y prépare lui-même tous ses repas ne correspond probablement pas à la réalité : personne ne part en vacances pour y avoir aussi peu de compagnie qu’à la maison.
Or, le budget de Statec se base sur les retraités qui vivent en location. Alors qu’en réalité, 82 % d’entre eux sont propriétaires de leur logement et 77 % ont fini de rembourser leur prêt immobilier. On pourrait donc reprocher au budget consacré aux seniors d’être trop généreux. La députée Djuna Bernard, des Verts, contredit cette affirmation auprès du Land : « C’est une vision statique. » Non seulement les mariages se terminent par un divorce, mais il se peut aussi qu’ensuite, l’un des ex-conjoints, voire les deux, soient contraints de vivre en location. « La pénurie de logements est en outre suffisamment grave pour que personne ne puisse savoir combien de retraités seront propriétaires à l’avenir. »
C’est également en se tournant vers l’avenir que la Fondation Idea avait justifié son choix d’intégrer une retraite minimale plus élevée dans l’un de ses scénarios de réforme : le fait que le taux de pauvreté des personnes âgées ait été multiplié par deux et demi en douze ans pourrait indiquer une tendance ; c’était là une raison suffisante pour Idea. Une deuxième raison était l’« écart de retraite entre les sexes », qui, selon la Commission européenne, s’élevait à 38 % au Luxembourg en 2022, soit douze points de plus que la moyenne de l’UE et le troisième plus important après Malte (45 %) et les Pays-Bas (40 %). Selon Idea, cet écart reflète la forte proportion de parcours de cotisation incomplets chez les femmes, ce qui peut conduire à une retraite minimale.
Il se pourrait bien que la position du gouvernement sur la retraite minimale évolue encore lors de la prochaine table ronde sociale. La réunion du 3 septembre portera principalement sur les retraites ; lors de la dernière table ronde, le 14 juillet, l’OGBL et le LCGB auraient, selon certaines sources, réclamé une augmentation de la retraite minimale. Cependant, d’après ce qui a filtré dans l’opinion publique concernant la dernière proposition du gouvernement lors de cette réunion, celui-ci semble vouloir laisser intactes les deux « leviers » prévus dans la loi de 2012 sur la réforme des retraites : que l’indexation des retraites existantes sur l’évolution des salaires réels serait réduite d’au moins la moitié dès que les dépenses annuelles de la CNAP dépasseraient les recettes provenant des cotisations – ce que la CNAP prévoit pour l’année prochaine. Et que la prime de fin d’année versée aux retraités serait supprimée sans compensation si le taux de cotisation augmentait – le 14 juillet, le gouvernement a évoqué une hausse de trois fois 0,5 point de pourcentage. Si tout cela devait se concrétiser, le gouvernement pourrait faire valoir que le fait de ne pas ajuster les paramètres profiterait avant tout à la pension minimale. En effet, la prime de fin d’année représente 3,5 % de cette dernière, contre 0,7 % de la pension maximale – très théorique – de 10 883,69 euros dans le secteur privé.
