Fictions utiles

Le détournement de fonds dont a été victime Caritas a suscité de nombreux commentaires, pratiquement tous qualifiant cet événement de « scandale » ou d’« affaire ». Or, il faudrait également saisir cette occasion pour mettre en lumière les caractéristiques systémiques sous-jacentes, telles que l’organisation de l’aide et de l’intervention sociales, ainsi que le rôle joué par le « tiers secteur » au Luxembourg en particulier et dans les sociétés libérales en général.

Implicitement, le tiers secteur est souvent utilisé comme une catégorie résiduelle qui regroupe tout ce qui ne relève pas des autres secteurs. En réalité, il s’agit donc souvent d’une catégorie « fourre-tout » allant des fondations, aux clubs sportifs, chorales et fanfares, des entreprises dites à impact social aux groupes informels d’entraide, des organisations non gouvernementales de développement (ONGD) aux entreprises de services sociaux répondant à des critères de service public, des syndicats et groupes féministes aux groupes religieux, congrégations, etc.

Par nature, le tiers secteur – c’est-à-dire le vaste champ qui s’étend entre les secteurs de l’État et celui du marché – est difficile à définir de manière univoque, et certains auteurs vont même jusqu’à le qualifier de « loose and baggy monster »1. Comme l’écrit le sociologue Olaf Corry, la difficulté à cerner le tiers secteur tient également au fait qu’il possède des « qualités hors-système »2. En effet, contrairement au marché et à l’État, il ne peut être soumis à une planification détaillée sans courir le risque de perdre ses qualités fondamentales. Parmi celles-ci, on peut citer le volontariat et le bénévolat, des motivations fondées sur des valeurs ou encore (en théorie, du moins) l’indépendance vis-à-vis des structures institutionnelles du pouvoir. En d’autres termes, réglementer plus rigoureusement le secteur à la suite de l’« affaire Caritas » pourrait avoir des conséquences indésirables sur l’équilibre du tiers secteur au Luxembourg qui – aux côtés du dialogue social au sein de la tripartite – constitue l’autre pilier du modèle social luxembourgeois.

En réalité, les frontières entre le secteur privé, le secteur public et le secteur associatif sont loin d’être bien définies – notamment au Luxembourg –, et l’affaire de la Caritas ne fait que le confirmer. Les prêts bancaires qui ont été détournés ont été accordés sur la base d’une « garantie » de versements ultérieurs de la part de l’État. Le système des conventions et des agréments mis en place à partir des années 1970 en est également l’expression. Dès le XIXe siècle, il n’est pas possible de concevoir le tiers secteur sans ses relations avec l’État et le marché.

La notion de « société civile » ou de « tiers secteur » est accaparée par deux courants qui s’opposent plus qu’ils ne se complètent. La première facette de l’acception du « tiers secteur » est liée au courant autogestionnaire, une vision politique selon laquelle le progrès d’une société reposerait sur l’élan venant de la base de la société, des « grassroots movements ». La deuxième acception, plus récente, de la notion de « société civile » se situe à l’opposé de ce courant « progressiste ». Elle peut être associée à un libéralisme débridé qui considère l’État comme un adversaire et développe le concept de « big society » (qui s’est répandu entre 2000 et 2015). Selon cette acception, la « société civile » constitue le lien entre l’économie de marché et une version conservatrice et paternaliste du contrat social. Le concept de « big society » a notamment influencé le manifeste du parti conservateur au Royaume-Uni en 2010, puis le programme du gouvernement conservateur-libéral. Ce discours trouve implicitement (parfois explicitement) un corollaire dans le concept d’un État réduit à ses fonctions essentielles (« lean state »).

Au Luxembourg, la notion de « État allégé » n’a jamais été ouvertement évoquée, du moins dans le contexte du financement des activités sociales des associations. (Même si, implicitement, à travers le discours sur la nécessité de l’équilibre budgétaire, cette tendance a toujours été présente.) Le débat politique sur le rôle du « tiers secteur » dans le domaine social et sur la répartition des rôles entre l’État et le mouvement associatif n’a pratiquement pas eu lieu. La discussion récente – lors de la préparation de la loi du 7 août 2023 – sur les associations à but non lucratif et les fondations n’a tout au plus abordé que la question des charges administratives (notamment comptables) auxquelles les petites structures associatives ont de plus en plus de mal à faire face.

Le débat sur le tiers secteur a bien eu lieu, mais dans les années 1990. C’est à cette époque que la loi sur les relations entre l’État et les associations dans le domaine socio-éducatif et thérapeutique (promulguée en 1998) était en cours d’élaboration. La discussion portait sur le principe de subsidiarité. En ce qui concerne le travail social, Erny Gillen, alors responsable de Caritas, n’hésitait pas à parler de « prestation de service » de la part des associations œuvrant dans le domaine social. Dans un article paru en 1992 dans Forum, il estime que le principe de subsidiarité permet d’éviter un « totalitarisme d’État » : «&En quoi doit-elle […] consister la mission de l’État et de ses représentants ? Selon le principe de subsidiarité, elle réside avant tout dans la mise en place des conditions structurelles permettant le travail social, et non dans la réalisation directe de ce travail. Ce type de participation directe au contenu enfreint en effet non seulement le principe de subsidiarité […] mais porte également gravement atteinte à l’aspiration de la société à l’ouverture et au pluralisme. On risque ici de voir le totalitarisme d’une certaine forme de travail social (et sans intervention de l’État, cela aurait certainement été le totalitarisme catholique) être remplacé par un autre, à savoir le totalitarisme d’État. »4

Erny Gillen critique notamment la présence et l’influence sur le fond (« inhaltlich ») des représentants de l’État au sein des comités de gestion mis en place dans le cadre des conventions conclues avec les associations dans les années 1970. En effet, la participation de l’État à ces comités très nombreux s’avérait difficile à gérer. La demande de Gillen va donc en réalité dans le sens des intérêts de l’État. La loi de 1998 va remplacer la profusion de comités de gestion multiples par une commission d’harmonisation unique, composée de représentants de l’État et du secteur conventionné (au sein de laquelle les grandes associations sont évidemment bien représentées), ainsi qu’un comité de concertation convoqué chaque année par les ministres de la Famille et de la Santé. D’une manière générale, la prise de position de Gillen s’inscrit dans le courant qui voit dans le mouvement associatif un moyen de renforcer la démocratie. Mais elle passe sous silence l’analyse de la structure très hétérogène du « tiers secteur ». Dans son article, Gillen véhicule la fiction de la cohésion et de l’unité du secteur.

L’affaire Caritas est révélatrice de la « perception de soi » (« Selbstverständnis ») de la société civile organisée, ou du moins d’une partie de celle-ci. En filigrane, on peut y déceler la manière dont le « tiers secteur » perçoit l’État. Le 7 octobre 2024, 33 associations – parmi lesquelles l’ASTI, Fairtrade, Emwëltberodung, Etika, Greenpeace ou l’ASTM – ont publié un communiqué sur la manière dont le gouvernement actuel a traité l’affaire Caritas. Le communiqué présente la société civile comme un contre-pouvoir face à l’État, qui se voit ainsi implicitement cantonné à sa fonction de gestion. La véritable démocratie se jouerait en dehors du champ d’action de l’État : « […] en réduisant le rôle des ONG à de simples “prestataires de services”, le gouvernement fragilise la société civile, clé de voûte de la démocratie, plutôt que de la renforcer […] Les ONG sont le levain d’une démocratie et d’une société vivantes. » Les associations ajoutent que leur engagement mériterait le soutien financier, mais aussi politique, de l’État. Le cœur de la politique se situerait donc au sein de la société civile et le rôle de l’État serait réduit à une fonction de soutien.

Ce communiqué véhicule certaines fictions. La première est celle de l’unité (et de la solidarité ?) de la société civile. L’absence, dans la liste des signataires du communiqué, des principaux acteurs du secteur de l’intervention sociale (Elisabeth, Arcus, Inter-Actions, Croix-Rouge…) témoigne toutefois d’une première fracture. Ces prestataires polyvalents brillent par leur absence. Leurs relations d’interdépendance avec l’État sont intrinsèques. Ils emploient parfois des centaines de personnes sans lesquelles des pans entiers de l’intervention sociale seraient à l’abandon (soins, maisons de retraite, crèches, maisons-relais). Les signataires, en revanche, sont issus d’un monde associatif influencé par un militantisme qui trouve ses origines dans les années 1970, ainsi que dans le « nouveau » militantisme écologiste et le militantisme en faveur des droits de l’Homme. En évoquant le rôle de la société civile dans son ensemble, les petites associations militantes tentent de tirer leur épingle du jeu en s’efforçant d’instrumentaliser la force intrinsèque d’un mouvement associatif qui est en effet incontournable dans la gestion des services sociaux, socio-éducatifs et socio-thérapeutiques. Les grandes associations, même si elles sont en concurrence les unes avec les autres, ont intérêt à maintenir une solidarité dans la négociation.

La deuxième fiction est celle d’un État « neutre », du moins dans ses relations avec le « tiers secteur ». Évidemment, pour l’État, une certaine neutralité s’impose dès lors que la société civile est structurellement responsable de la prestation de services qui s’apparentent, dans la plupart des domaines, à des services publics. Mais, dans le détail, on peut y voir une différenciation du soutien (et du financement) selon les gouvernements ou les ministres en charge et/ou en fonction des orientations sociopolitiques de certaines associations.

L’État semble également avoir intérêt à maintenir la fiction d’un tiers secteur unifié, dans la mesure où, sans interlocuteur unique, l’administration se verrait confrontée à une multitude confuse d’associations individuelles. Aujourd’hui, on se trouve au Grand-Duché dans une situation hybride. Il existe en effet une multitude de conventions individuelles et les associations s’efforcent (tant bien que mal) de gérer individuellement leurs relations avec l’État. Mais depuis la loi de 1998 – qui régit les relations entre l’État et les organismes œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique (loi ASFT) –, on assiste néanmoins à une certaine uniformisation, du moins formelle, des relations entre l’État et les associations. Celle-ci va jusqu’à l’élaboration de critères de qualité, que ce soit dans le domaine de l’enfance et de la jeunesse ou des personnes âgées.

Les associations ont très tôt pris conscience – à la suite de l’extension du système de conventionnement dans les années 1970 – de la nécessité de se regrouper pour défendre leurs intérêts. Elles ont créé dès 1977 l’Entente des Gestionnaires des Centres d’Accueil (EGCA). En 2018, le flambeau de l’EGCA a été repris par la Fedas, une fédération patronale comptant quelque 200 associations membres, « principal réseau d’organismes à vocation sociale et sociétale au Luxembourg », selon son site Internet. La Copas (Confédération luxembourgeoise des prestataires et ententes dans les domaines de la prévention, de l’aide et des soins aux personnes dépendantes) a vu le jour dès 1999 dans le cadre de la mise en place de l’assurance dépendance au Luxembourg. Aujourd’hui, la Copas regroupe près de soixante associations membres et près de 13 000 salariés. Les petites associations considèrent que ces fédérations leur offrent une certaine protection qui découle de la présence d’associations grandes et très grandes (Croix-Rouge, Caritas, aujourd’hui HUT, etc.) dont le poids dans les négociations (avec l’État et les syndicats) est évidemment plus important.

Dans son article de 1992, Erny Gillen estime qu’au sein du mouvement associatif, la professionnalisation du travail social a entraîné « un manque de réflexion prospective, un manque de concepts tournés vers l’avenir. […] Dans une société ouverte et pluraliste, les objectifs et les options du travail social […] ne sont pas déjà déterminés par la seule pratique professionnelle correcte du travail social. Les définir, c’est là la véritable mission de l’organisme ». Gillen estime que le manque de profil et l’homogénéisation des associations (« organismes ») auraient conduit à une crise d’identité au sein du monde associatif.

À la lecture des textes présentant les visions et les missions des différentes associations, on se rend compte qu’il est difficile d’y établir des distinctions fondamentales. Le plus souvent, il s’agit de concepts à connotation universaliste, humaniste, avec une dimension compassionnelle. Il n’y a rien d’anormal à cela, au fond. On peut même penser que l’établissement de profils très pointus et différenciés pourrait avoir un effet perturbateur, avec, éventuellement, le risque de dérives sectaires. Pour une société « cohésive », le maintien d’une fiction d’universalisme est peut-être nécessaire. Les différenciations se feront sur la base du travail concret réalisé.

Il est intéressant de noter que la Fedas souhaiterait reprendre les fonctions de « plaidoyer » que la Caritas, contrairement à la plupart des autres associations, avait pris l’initiative de développer. Mais menée par la Fedas, une telle activité contribuerait à une indifférenciation encore plus poussée, étant donné qu’il s’agit d’une structure patronale fédérant toutes sortes d’associations. On peut imaginer que les questions relatives aux tarifs, aux salaires et aux ressources humaines y occuperont une place centrale. Quant aux prises de position politiques, il s’agira de trouver des compromis qui, logiquement, iront plutôt dans le sens d’un consensus peu ferme.

En pointillés

Le « tiers secteur » n’est pas une page blanche. Les études sectorielles sont de plus en plus nombreuses, notamment dans le domaine de la jeunesse. Or, il subsiste un angle mort important, celui de la vue d’ensemble. La difficulté à cerner précisément les contours du tiers secteur est bien réelle. C’est parfois dans les réponses aux questions parlementaires que l’on trouve les chiffres agrégés les plus intéressants. Ainsi, en 2020, à une question parlementaire concernant la « commercialisation croissante » des crèches, le ministre en charge répond qu’au 31 décembre 2019, on comptait au total 789 agréments pour des services d’éducation et d’accueil des enfants (dont 334 conventionnés avec l’État). Au total, 51 221 enfants étaient accueillis dans ces structures en 2019, dont 37 150 dans les structures conventionnées. À une autre question parlementaire, concernant la proportion de personnes âgées vivant dans une structure d’hébergement, le ministre en charge répond qu’au 31 décembre 2020, on comptait 3 457 résidents vivant dans les trente centres intégrés pour personnes âgées (CIPA) gérés par seize gestionnaires. Dans les 22 maisons de soins (gérées par quatorze gestionnaires), on comptait 2 305 résidents.

Il existe également des obligations légales qui imposent aux pouvoirs publics de publier des chiffres agrégés. Ainsi, on dispose d’une liste des enfants et des jeunes adultes placés en institution ou en famille d’accueil au Luxembourg et à l’étranger, publiée par l’Office national de l’enfance sur le site du ministère de l’Éducation. En octobre 2024, 1 498 enfants et jeunes adultes vivaient en institution ou en famille d’accueil, dont 923 en institution. Parmi ces cas, on comptait 1 039 placements judiciaires, soit près de 70 pour cent.

Les études du Liser (anciennement Ceps/Instead) de 2010⁵ et 2022⁶ sur le milieu associatif constituent une source précieuse. Elles s’appuient sur des enquêtes menées auprès des associations inscrites au RCS. Dans l’étude de 2010, les chercheurs du CEPS estiment que le chiffre maximal, après élimination des doublons et des associations qui n’existent plus, est de l’ordre de 5 300 associations. Plus intéressante encore est l’analyse de la répartition des associations selon les secteurs d’activité et selon les ressources financières dont elles disposent. En 2022, les principaux domaines d’activité des associations sont la culture (23 %), le sport (19 %), les loisirs (11 %), l’éducation (8 %), l’action sociale (8 %) et la santé (4 %). Par ailleurs, l’activité des associations se concentre souvent dans un seul domaine (56 %). En ce qui concerne les ressources financières, quarante pour cent des associations disposent de ressources « très faibles » (moins de 5 000 euros) et un peu moins de vingt pour cent des associations disposent de ressources annuelles « élevées » (plus de 50 000 euros). Ce sont d’ailleurs les associations actives dans le domaine social ou de la santé (en partie conventionnées avec l’État) qui comptent souvent parmi celles qui disposent de ressources élevées.

Mais bien sûr, il s’agit là d’enquêtes auxquelles de nombreuses associations n’ont pas répondu. Il serait utile de disposer de sources administratives. Pour aller de l’avant, la première chose à faire serait de constituer – au niveau administratif – une base de données des associations conventionnées par les différents ministères (Famille, Santé, Travail, Égalité des genres et de la Diversité, etc.), et de publier les conventions en vigueur ainsi que les financements. Il n’est pas certain qu’une telle publicité soit souhaitée, que ce soit par les pouvoirs publics ou par les associations. On peut en effet imaginer que cette transparence (nécessaire selon les principes démocratiques) pourrait déboucher sur une « bataille rangée » dans laquelle les questions idéologiques risqueraient de devenir déterminantes.