La critique a été formulée dans un tweet : « Une politique libérale en matière de drogues et une politique axée sur la prévention et la persuasion vis-à-vis des dealers, telle que la défendent les Verts au sein du gouvernement, part du principe que le #crimeorganisé y serait réceptif. Ceux-ci s’en moquent et exploitent chaque faiblesse des États », a tweeté Victor Weitzel en début de semaine. Ce tweet fait suite au meurtre du journaliste néerlandais Peter de Vries, vraisemblablement perpétré par un tueur à gages de la mafia de la drogue, et à l’article « Le revers de la tolérance » publié par la Süddeutsche Zeitung, qui avance la thèse selon laquelle ce meurtre serait lié à la politique libérale en matière de drogues aux Pays-Bas.
L’ancien rédacteur en chef du Quotidien et de l’Europaforum, membre du LSAP et fervent utilisateur de Twitter, n’est pas le seul à faire preuve de scepticisme. Jean Asselborn, ministre des Affaires étrangères du LSAP, ne serait pas non plus favorable aux projets de régularisation, et l’ancien ministre de la Santé et ancien président de la Chambre des députés, Mars Di Bartolomeo (LSAP), avait encore affirmé en 2012, avec une conviction sans faille, que le cannabis médical ne serait jamais autorisé au Luxembourg.
Mais malgré toutes les inquiétudes légitimes quant aux conséquences d’un revirement de la politique en matière de drogues, le fait de se référer à l’article de la SZ pour prouver que quelque chose devait forcément mal tourner démontre avant tout une chose : les détracteurs de la libéralisation sont mal informés. Le fait que des réseaux de trafiquants aient infiltré la société néerlandaise n’est pas un phénomène nouveau. Depuis les années 1990, le pays est considéré comme une plaque tournante pour les drogues dures telles que la cocaïne et les amphétamines, et plus récemment la MDMA. Seulement, l’auteur de la SZ passe sous silence un détail important : quiconque souhaite acheter des fleurs de haschisch ou de la marijuana peut le faire légalement dans les coffee shops prévus à cet effet. Mais les Pays-Bas n’ont justement pas réglementé le marché de la drogue : la culture commerciale du cannabis est interdite, et les coffee shops ne peuvent s’approvisionner qu’illégalement.
Ce n’est pas une bagatelle, mais, selon des experts tels que le criminologue Tom Decorte de l’université de Gand, une grave erreur, voire le talon d’Achille du modèle néerlandais : Comme le commerce des graines était autorisé, mais pas la production, la culture clandestine de ces plantes s’est développée à partir des années 1990 environ. Des gangs criminels y ont vu une mine d’or. Aujourd’hui, le commerce du cannabis rapporte environ 1,1 milliard d’euros.
En 2019, Decorte a rédigé une analyse sur les répercussions de la politique en matière de drogues de son voisin sur la Belgique et est coauteur de l’ouvrage *Legalizing Cannabis*, qui tire les premiers enseignements de diverses approches réglementaires. Anvers est considérée, avec Rotterdam, comme une plaque tournante majeure du trafic de drogues illégales. En mars, les enquêteurs belges et néerlandais ont démantelé un réseau de trafic de drogue : 17 tonnes de cocaïne ont été saisies, ainsi que 1,2 million d’euros en espèces, 15 armes à feu et des téléphones portables cryptés. En Belgique, de plus en plus de juges, d’avocats, de policiers et de journalistes sont placés sous protection policière, car ils sont menacés par la mafia. Des laboratoires de drogue gérés par des criminels néerlandais apparaissent de plus en plus souvent à la frontière avec la Belgique et l’Allemagne. La plupart des 28 laboratoires de drogue démantelés en Belgique en 2020 sont liés à des criminels néerlandais, selon Marc Vancoillie, de la brigade des stupéfiants de la police fédérale belge. La police néerlandaise ayant intensifié la pression sur les trafiquants dans son propre pays, ceux-ci se rabattent sur des villes proches de la frontière, telles qu’Anvers, Maastricht ou Liège, pour y produire leur marchandise.
Le rôle de plaque tournante joué par les Pays-Bas a également des répercussions sur le Luxembourg. Les consommateurs et consommatrices de cannabis du pays s’approvisionnent en grande partie aux Pays-Bas et en Belgique. Selon la police, la marchandise est soit récupérée directement à l’étranger, soit acheminée au Luxembourg pour être ensuite « distribuée au public par l’intermédiaire de revendeurs ». D’autres se procurent du haschisch dans la rue. Les échantillons saisis présentent souvent une forte teneur en THC, de 15 % et plus, ce qui entraîne un risque sanitaire accru. « Il s’agit bien sûr de criminalité organisée », écrit le service de presse de la police, mais on ne peut « en aucun cas parler » de structures mafieuses au Luxembourg.
C’est précisément ce marché noir que le gouvernement DP-LSAP-Verts souhaite faire reculer et remplacer par un marché réglementé par l’État. À l’instar de ce que fait le gouvernement néerlandais depuis 2018 dans le cadre d’un projet pilote mené dans dix villes. L’idée est la suivante : si l’État autorise et supervise la production de cannabis, il sera possible de contrôler les taux de THC et les producteurs, et ainsi de réduire les risques pour la santé. Malheureusement, hormis les grandes lignes d’un document de réflexion datant du printemps 2020, on n’en sait pas davantage. Le ministère de la Justice ne souhaite même pas révéler avec quels experts il se concerte ni où en sont les discussions. Le service de presse se contente d’indiquer que des communications sont prévues à l’automne. La ministre de la Santé, Paulette Lenert (LSAP), avait abordé le sujet pour la dernière fois en mai lors d’un débat parlementaire, faisant état du groupe de travail chargé de la coordination et des sous-groupes thématiques, notamment sur la prévention. Mais bien que des détails aient été annoncés pour juin, le silence règne depuis lors.
Cette attitude opaque n’est pas sans risque face à un sujet aussi délicat et, du moins pour une partie de la population, controversé. Alors que des pays comme le Canada ont impliqué la société civile dès le début, ont consulté des chercheurs et des ONG et ont communiqué ouvertement, on n’observe pas grand-chose de tout cela au Luxembourg. Même les personnes directement concernées, à savoir les producteurs potentiels comme Norbert Eilenbecker, cultivateur de chanvre, ne savent pas ce que le gouvernement prévoit concrètement : « Cela fait des mois que nous essayons d’entrer en contact avec la ministre de la Santé. En vain. » Certes, la pandémie de coronavirus a contribué à ce retard, mais si le gouvernement ne fait pas attention, ce manque de transparence pourrait lui coûter cher. Un projet de loi pour l’automne semble de plus en plus irréaliste.
On sait que ce projet est une entreprise compliquée, complexe et ambitieuse. Sur le plan juridique, parce que le cannabis psychoactif reste classé par les Nations unies comme une drogue hautement dangereuse et que le Luxembourg s’est engagé, en vertu du droit international, à lutter contre les drogues dures. Et ce, bien que de plus en plus d’États autorisent la consommation à des fins médicales et récréatives et que, selon l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (EMCDDA), le cannabis soit depuis des années, et de loin, la drogue illicite la plus populaire en Europe. Le Luxembourg serait le premier pays de l’UE à autoriser la production de cette substance psychoactive. Le scepticisme est particulièrement grand dans les pays voisins. Lorsque la ministre sarroise de la Santé, Monika Bachmann, s’est rendue à l’Abrigado en 2020, elle a réaffirmé la nécessité d’un échange étroit par-delà les frontières. Son service de presse a écrit au Land : « À l’heure actuelle, une légalisation du cannabis n’est pas envisageable, tant pour des raisons juridiques que de santé publique ». Les pays voisins craignent des effets d’entraînement, comme en Belgique et aux Pays-Bas.
Il s’agit au moins de mettre un frein au tourisme en n’autorisant que les adultes résidant au Luxembourg, qui devront présenter une pièce d’identité, à acheter jusqu’à 30 grammes par mois au maximum. C’est sous la pression des pays voisins de l’UE que la ministre de la Santé, Paulette Lenert, a souligné en février qu’elle n’était pas pressée et que le gouvernement étudiait l’option d’un projet pilote temporaire à l’image de celui des Pays-Bas : en cas d’effets secondaires indésirables, l’expérience pourrait être rapidement interrompue. La question cruciale demeure : comment formuler juridiquement la dépénalisation sans enfreindre le droit international et sans risquer de sanctions ni d’ostracisme au niveau international ? Quel mode de production permettrait de faire reculer efficacement le marché illégal de la drogue ? Et comment éviter de créer involontairement des incitations à la dépendance ? Selon l’étude HBSC sur le bien-être menée par l’Organisation mondiale de la santé, la consommation de cannabis diminue chez les élèves luxembourgeois. La crainte est que cette tendance puisse s’inverser. Des études sur la légalisation aux États-Unis et au Canada suggèrent toutefois qu’il n’y a guère lieu de s’inquiéter : après un bref pic, la consommation chez les jeunes a de nouveau baissé.
Tom Decorte met toutefois en garde contre le fait de laisser le marché du cannabis aux seules entreprises privées, comme c’est le cas aux États-Unis : « Quand on passe de l’extrême de la prohibition à un modèle ultralibéral, on ne fait en réalité que remplacer la mafia par des multinationales qui n’auront d’yeux que pour le profit. Une fois en place, elles feront tout pour stimuler la consommation, minimiser les risques et peut-être même corrompre la recherche », a déclaré M. Decorte en février devant des députés français. Il a rappelé l’histoire de l’industrie du tabac aux États-Unis.
Les taux d’imposition jouent également un rôle régulateur important. Dans les États américains du Maine, du Massachusetts et de l’Oregon, le cannabis est taxé à un taux compris entre 10 et 15 %, tandis qu’à Washington et en Californie, ce taux s’élève à 40 %. Alors que l’Illinois applique un barème fiscal en fonction de la teneur en THC, en Alaska, ce sont le poids et la quantité qui sont déterminants. Au Luxembourg, on ignore encore comment sera taxé le cannabis vendu dans 14 points de vente, mais les commerçants de cannabis légal (CBD) ont de mauvais pressentiments : depuis décembre 2019, l’État prélève non seulement une TVA de 17 % sur les produits à base de CBD, contre 3 % auparavant, mais aussi, depuis 2020, une taxe sur le tabac de 33,5 %. Le gouvernement luxembourgeois souhaite investir les recettes fiscales ainsi générées dans la prévention des addictions.
Beaucoup dépendra donc de la manière dont la coalition bleu-rouge-vert réglementera en détail la production, la distribution et la fiscalité. Le document de réflexion ne prévoit pas de culture personnelle. Les consommatrices et consommateurs pourraient produire chez eux de grandes quantités à fort pouvoir psychotrope et les vendre sans qu’aucun contrôle ne soit possible, selon ce document. Toutefois, si les consommatrices et consommateurs ne sont pas autorisés à cultiver eux-mêmes, ils dépendront du marché : la marchandise doit être disponible dans la qualité souhaitée et à un prix acceptable, sinon ils risquent tout de même de se tourner vers le marché noir. « Le prix du cannabis récréatif doit être fixé à un niveau suffisamment élevé pour ne pas encourager la consommation, tout en restant suffisamment bas pour que les clients ne se tournent pas vers le marché noir », a déclaré Pierre Kopp, professeur d’économie à l’université de la Sorbonne à Paris, lors d’une audition devant les députés de l’Assemblée nationale française en février. Contrairement au Canada, où la part du cannabis sur le marché noir est tombée à 33 % un an après la légalisation, elle n’était encore que de 50 % en Uruguay sept ans après le lancement de la légalisation. Apparemment, la teneur en THC fixée par l’État à 9 % était jugée trop faible par de nombreux consommateurs et consommatrices. Au Luxembourg, des teneurs en THC échelonnées font l’objet de discussions. « Il est important d’étudier précisément la demande avant de réglementer », met en garde Ivana Obradovic, directrice adjointe de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), qui a comparé, pour le compte de l’Assemblée nationale, différentes approches en matière de légalisation du cannabis.
En France, qui a mené pendant des années une politique répressive en matière de drogues, les choses évoluent sous la présidence d’Emmanuel Macron : le cannabis médical y est autorisé depuis 2013. Un projet pilote impliquant 3 000 patient·e·s a été lancé cette année. Ce sont les travailleurs sociaux de l’association Abrigado qui ont présenté le concept des salles de consommation à Paris. Entre-temps, les premières salles de consommation ont vu le jour dans la capitale française, à Bordeaux et à Strasbourg. Une commission parlementaire se penche quant à elle sur de nouvelles mesures de libéralisation : la fabrication et la commercialisation de produits de bien-être contenant du CBD devraient être encouragées. Une dépénalisation de la consommation récréative est également à l’étude. Au vu des évolutions observées aux États-Unis et au Canada, les gouvernements européens semblent eux aussi y voir une opportunité commerciale. Au Royaume-Uni, la « Taskforce on innovation, growth and regulatory reforms », mandatée par le Premier ministre Boris Johnson, examine comment encourager la recherche, l’innovation et la commercialisation dans le domaine des cannabinoïdes. L’avance du Luxembourg, pionnier européen en matière d’autorisation de la consommation récréative de cannabis, s’amenuise considérablement.
D’autant plus que des difficultés se profilent en Allemagne. La coalition entre sociaux-démocrates et chrétiens-démocrates n’a pour l’instant prévu aucun assouplissement de la politique en matière de cannabis. Les élections au Bundestag auront lieu à l’automne. Le service de presse de la déléguée fédérale aux questions de drogue, Daniela Ludwig (CSU), a déclaré au journal *Der Land* : « La solution idéale se trouve au juste milieu. » De nombreux pays de l’UE auraient opté pour des limites de possession non punissables, mais il s’agit « d’une question de proportionnalité ». Une légalisation totale ne serait pas la bonne voie. « Sinon, on ouvre une porte et on ne parvient plus à refermer l’autre. »
Le Luxembourg a encore une tâche à accomplir : l’EMCDDA, qui recueille à l’échelle de l’UE des informations sur les drogues, la toxicomanie et les politiques en matière de drogues, exhorte les États membres de l’UE qui prévoient des changements majeurs dans leur politique en matière de drogues à avoir préalablement élaboré un cadre d’évaluation valable et mis en place les mécanismes et instruments correspondants, afin de pouvoir évaluer avec précision les conséquences d’un revirement de cette politique sur la santé publique et la sécurité, et de prendre des mesures correctives si nécessaire. L’expérience montre que cela a toujours constitué une faiblesse structurelle au Luxembourg : l’élaboration de statistiques fiables. Comment mesurer les effets d’une dépénalisation du cannabis alors qu’à l’heure actuelle, on ne publie même pas systématiquement, par exemple, la part des infractions liées au cannabisreprésentent dans les statistiques de la criminalité, combien de personnes sont condamnées pour des infractions liées au cannabis, quels produits à base de cannabis sont achetés et par quels canaux, ou encore à quelle fréquence et par qui sont utilisées les différentes offres d’aide préventive en matière de toxicomanie ? Les données provenant de la justice et de la police font défaut ou ne sont pas accessibles. Le service de presse de l’EMCDDA n’a pas souhaité préciser si l’agence avait discuté du projet luxembourgeois au sein de ses groupes de travail ni si le Luxembourg avait sollicité ses conseils pour mettre en place une telle évaluation.
