Aventure du troisième pilier

« La retraite Juncker », disaient certains au sein du CSV, en référence à la « retraite Riester » allemande. C’était fin novembre 2001 : le ministre des Finances du CSV, Jean-Claude Juncker, avait donné une conférence de presse et déclaré que, dans le cadre de la réforme fiscale visant les particuliers et les entreprises, les règles relatives aux contrats d’épargne-retraite (épargne prévoyance-vieillesse) seraient également améliorées. Le CSV a salué ce projet : outre l’assurance retraite légale et les retraites complémentaires d’entreprise créées en 1999, la prévoyance vieillesse disposerait ainsi d’un solide « troisième pilier ».

22 ans plus tard, un gouvernement CSV-DP souhaite à nouveau renforcer le troisième pilier. Le deuxième pilier, à savoir les retraites complémentaires d’entreprise, également. Ces deux piliers devraient « jouer un rôle plus important » dans « l’architecture de la prévoyance vieillesse », a déclaré la ministre des Affaires sociales du CSV, Martine Deprez, il y a une semaine lors d’un entretien avec le Land. Comme auparavant, « la majeure partie des revenus à la retraite provient du premier pilier, l’assurance retraite publique » (d’Land, 5 janvier 2024).

Le gouvernement ne sait pas encore exactement où il souhaite aller avec les deuxième et troisième piliers. Cela devrait se préciser à l’issue des nombreuses discussions bilatérales que la ministre des Affaires sociales entend mener à partir du printemps prochain, afin d’explorer, à la demande du Premier ministre Luc Frieden, le terrain en vue d’une « garantie à long terme » des retraites, comme l’annonce l’accord de coalition. Et le texte laisse d’ores et déjà entrevoir qu’il sera « analysé » si ces deux piliers, parallèlement à l’assurance retraite légale, peuvent être davantage encouragés « notamment par davantage d’allègements fiscaux » (p. 101).

Si Jean-Claude Juncker avait pu imaginer à l’époque qu’à la fin de l’année 2022, le Commissariat aux Assurances, l’organisme de contrôle du secteur des assurances, compterait environ 134 500 contrats de retraite privés, en phase de constitution de leur capital d’épargne, seraient enregistrés, il en aurait été ravi : Ce chiffre correspond à plus d’un quart de la population active à la fin de l’année 2022 (509 625 personnes, dont 3 617 en intérim). Ces contrats de prévoyance représentaient des dépôts d’un montant total d’environ 1,55 milliard d’euros, et ce n’est probablement pas tout ce qui se passe dans le troisième pilier : le Commissariat aux assurances ne recense que les contrats conclus par les compagnies d’assurance. Les banques sont également autorisées à le faire. Ce n’est qu’à l’échéance d’un contrat d’épargne et lors du retrait du capital qu’un assureur prend le relais. On ignore toutefois combien de contrats de prévoyance sont détenus auprès des banques.

Tout cela ressemble à un troisième pilier « solide », comme l’avait espéré le CSV en 2001. Et lorsque Marc Hengen, directeur général de l’association des assureurs Aca, affirme que les contrats de prévoyance vieillesse ont « du succès auprès du public », cela ne semble pas exagéré : fin 2012, le Commissariat aux Assurances en avait recensé 55 570 (d’Land, 17 janvier 2014). En l’espace de dix ans, leur nombre a donc été multiplié par près de deux et demi, rien que chez les assureurs.

Mais dès que Jean-Claude Juncker a annoncé, en novembre 2001, de meilleures règles pour les contrats de prévoyance vieillesse, l’une de ces modifications pouvait, à première vue, paraître étrange : ces contrats devaient cesser d’être de véritables contrats d’assurance retraite. Jusqu’alors, le capital épargné ne pouvait être perçu que sous la forme d’une rente mensuelle. Les retraités « Juncker », en revanche, devaient pouvoir, s’ils le souhaitaient, se faire verser jusqu’à 50 % du capital en une seule fois et percevoir le reste sous forme de rente. En cas de versement unique, l’impôt sur le revenu s’appliquerait, mais seulement à la moitié du taux d’imposition. La rente mensuelle serait exonérée à hauteur de la moitié. Jusqu’à présent, elle était entièrement imposable.

Difficile de dire si c’est surtout cette nouvelle liberté de choix qui a fait pencher la balance et poussé Juncker, dans son discours sur l’état de la nation du 20 mai 2003, à qualifier de « tout à fait impressionnant » le premier bilan du nouveau régime mis en vigueur par un règlement d’application grand-ducal du 25 juillet 2002, « absolument impressionnant ». Il est également possible que l’effet des avantages fiscaux ait pesé plus lourd : fin 1990, un article 111bis avait été introduit dans la loi relative à l’impôt sur le revenu, rendant fiscalement déductibles les primes versées au titre des contrats de prévoyance vieillesse à hauteur de 48 000 francs par an. Le gouvernement Juncker-Polfer a renchéri. Au lieu d’un montant équivalent à 1 189,87 euros, ce plafond pouvait désormais atteindre 3 200 euros lorsque des personnes âgées de 55 à 69 ans souscrivaient un contrat relevant du « troisième pilier ». Pour les moins de 40 ans, le plafond était fixé à 1 500 euros, puis la déductibilité augmentait par tranches de cinq ans. Dans le état de la nation de 2003, Juncker dressait le bilan suivant : au 1er mai 2003, on comptait 20 500 contrats d’assurance retraite privée, « bien plus que ce que nous avions espéré ». Parmi ceux-ci, 11 500 nouveaux contrats ainsi que 2 000 contrats existants qui avaient été adaptés au nouveau régime. Il est également possible que les avantages fiscaux et la liberté de choix quant au mode de versement du capital aient concouru à déclencher un tel essor du troisième pilier en l’espace de seulement dix mois.

Si l’on s’étonne que le gouvernement CSV-DP de l’époque ait fait marche arrière et ait cessé d’exiger, précisément pour les contrats d’épargne-retraite privés, que le versement ne puisse se faire que sous forme de rente, c’est que l’on touche là à un point faible du troisième pilier : en tant que complément mensuel à la retraite publique, celui-ci présente peu d’intérêt. « Ceux qui souscrivent un tel contrat préfèrent généralement se faire verser le capital plutôt que de percevoir une rente, c’est la tendance », explique Marc Hengen, membre du directoire d’Aca. Et Giuseppe Consoli, directeur commercial senior chez Foyer, constate : « Depuis 2017, pratiquement plus personne ne choisit une rente mensuelle. » En effet, ces rentes seraient « assez modestes ».

En 2017, la réforme fiscale élaborée par le ministre des Finances du DP, Pierre Gramegna, était entrée en vigueur. Elle allait encore plus loin que celle de Juncker et supprimait la distinction entre les versements de capital et les versements de rente. Depuis lors, ceux qui le souhaitent peuvent se faire verser l’intégralité de leur épargne en une seule fois. Le fait que l’impôt s’applique alors au demi-taux global ne semble pas poser de problème. Ce qui s’explique probablement aussi par le fait qu’en 2017, l’échelonnement en fonction de l’âge concernant la déductibilité des cotisations a également été supprimé et que, depuis lors, le plafond de 3 200 euros s’applique à tous. L’exposé des motifs du projet de loi sur la réforme fiscale indiquait qu’il fallait inciter les « jeunes adultes » à « se constituer un capital de retraite et à souscrire un tel contrat dès que possible au cours de leur vie active ». Xavier Bettel, alors Premier ministre du DP, avait déclaré lors de la présentation des grandes lignes de la réforme fiscale que celle-ci profiterait avant tout aux personnes « qui se trouvent dans la période la plus intense de leur vie ».

Quiconque a fait ses propres expériences pendant les heures de pointe de la vie comprendra sans doute rapidement, lors d’un entretien de conseil sur la prévoyance complémentaire, que les retraites privées, pour lesquelles on constitue soi-même le capital, ne sont ni indexées, ni ajustées à l’évolution des salaires réels. D’où viendrait d’ailleurs l’argent nécessaire, si ce n’est de son propre capital ? La retraite du premier pilier est donc plus avantageuse. La décision prise en 2001 par le Rentendësch d’accorder au secteur privé une augmentation structurelle des retraites de 11 % porte ses fruits. Certes, la réforme des retraites de 2012 va dans le sens contraire, mais la réduction des prestations de 10 à 15 % s’étale sur 40 ans. Dans le rapport publié il y a quatre semaines par l’OCDE Pensions at a Glance 2023, on peut lire que le taux de remplacement net assuré par une pension du premier pilier au Luxembourg s’élève à 95,7 % par rapport à la moitié du revenu moyen national, à 86,9 % par rapport au revenu moyen simple et à 78,7 % par rapport au double de ce dernier (p. 157). En 2022, le revenu annuel net d’une personne seule s’élevait en moyenne à 47 340 euros. Comme seuls les bénéficiaires percevant le double du revenu moyen (ou plus) ont tendance à souscrire un contrat de prévoyance vieillesse, une demi-rente mensuelle issue du capital de ce contrat ne serait pas d’emblée compétitive par rapport à la pension du premier pilier. Ou, comme le dit Marc Hengen : « L’évolution du troisième pilier dépendra avant tout des changements qui interviendront au sein du premier pilier. » Ou, comme l’a expliqué la ministre régionale des Affaires sociales : « Il est clair que le troisième pilier deviendra implicitement plus attractif si les retraites versées par le premier pilier diminuent. »

L’attractivité d’une rente issue d’un contrat privé peut également être compromise par le fait que les assureurs sont tenus de veiller à ce que leurs produits soient irréprochables sur le plan actuariel afin de garantir leur solvabilité. Dans le cas des produits de retraite, le risque pour un assureur réside dans la longévité de cette clientèle. Des « tables de mortalité » spécialisées évaluent ce risque et partent du principe qu’une « autosélection » s’opère au sein d’une population couverte par une assurance retraite, orientée par exemple vers un mode de vie particulièrement sain. C’est ainsi que la table de mortalité DAV 2004 R de l’Association allemande des actuaires (DAV) pour les assurances retraite, postule des « espérances de vie résiduelles » après la souscription d’un contrat de prévoyance vieillesse qui peuvent être si élevées que le versement d’un capital s’étale jusqu’à la nonantaine. Les rentes mensuelles s’en trouvent d’autant plus réduites. Alors que, pour un régime public de retraite par répartition – dans lequel les actifs financent les retraites des retraités –, la prise en compte de l’évolution de l’espérance de vie pose un problème politique, elle est intégrée de manière systémique dans les régimes par capitalisation.

Le pays d’origine d’une table de mortalité n’y change pas grand-chose. Le Luxembourg est trop petit pour élaborer sa propre table. Selon le Commissariat aux Assurances, ce sont surtout les tables des trois pays voisins qui sont utilisées. Marc Hengen ne pense pas que les différences entre les tables de mortalité soient suffisamment importantes pour que les clients intéressés par un contrat d’épargne-retraite se renseignent auprès des assureurs pour savoir lequel utilise quelle table de mortalité. Mais comme toute personne qui souscrit un contrat de prévoyance vieillesse doit avoir déjà décidé, au moment de la signature, de la manière dont le versement d’un capital garanti s’effectuera ultérieurement, et parce que les prestataires du contrat doivent informer la clientèle des projections actuarielles, ces éléments constituent « l’une des raisons pour lesquelles les Luxembourgeois préfèrent généralement se faire verser le capital plutôt qu’une rente », explique Marc Hengen. « Ils se disent par exemple : “Je ne sais pas ce que l’avenir me réserve, je veux mon capital tout de suite.” »

Depuis avril 2022, les possibilités de retrait flexible du capital se sont encore élargies. Alors que la réforme fiscale de 2017 autorisait déjà le versement en une seule fois de la somme épargnée, celle-ci peut désormais être retirée par tranches annuelles, d’environ 10 000 euros chacune. Cette mesure ne vise pas seulement à permettre de disposer de certaines sommes d’argent. Étant donné qu’un tel revenu est imposé selon le demi-taux global, le retrait par tranches permet également d’optimiser la déclaration d’impôts en fonction des autres revenus et dépenses qui y figurent.

En avril 2022, la règle imposant de souscrire un contrat de prévoyance vieillesse soit sous la forme d’un capital garanti par l’assureur, soit sous la forme d’une variante liée à des fonds, susceptible de générer un rendement plus élevé mais dont le risque incombe à l’assuré lui-même, a également été supprimée. Depuis près de deux ans, ces deux formes peuvent être combinées. Il n’y a plus non plus de limites liées à l’âge concernant la composition des contrats liés à des fonds : auparavant, pour les clients plus âgés, par exemple, la part d’actions dans un plan d’épargne devait être inférieure à celle des plus jeunes. Aujourd’hui, le client est libre de choisir ce qu’il souhaite.

Comme le constate Giuseppe Consoli, de Foyer, la clientèle adhère volontiers à cette formule et est prête à prendre un certain risque : « Ces derniers temps, on investit principalement dans des fonds. » À hauteur d’environ 80 %, contre 20 % dans des placements à capital garanti. Les épargnants en vue de la retraite sont également de plus en plus jeunes : « Il y a quelques années encore, ils souscrivaient en moyenne un contrat de prévoyance à 40 ans, aujourd’hui à 35 ans. » Tout le monde n’y consacre pas beaucoup d’argent, ou du moins pas tout de suite. Au final, le capital épargné suffira peut-être à rénover sa maison à la retraite. Mais c’est déjà ça.

Les conceptions apparemment très diverses de la prévoyance vieillesse et la déréglementation croissante des produits contrastent bien sûr fortement avec la toute première loi sur la prévoyance vieillesse entrée en vigueur en 1990, qui prévoyait une retraite obligatoire et une déductibilité maximale de 48 000 francs. Mais dès 2002, la « retraite Juncker » a ouvert la voie à des investissements créatifs. Dans la mesure où elle était également conçue pour remplacer les Sicav bénéficiant d’avantages fiscaux en vertu de la loi Rau, qui avaient enfreint les règles de l’UE. Les dépôts d’épargne issus des Sicav devaient être réorientés vers les nouveaux contrats de prévoyance vieillesse combinant rente et versement en capital. Afin que les contrats de prévoyance vieillesse fiscalement avantageux ne soient pas soupçonnés de constituer une concurrence déloyale vis-à-vis d’autres produits d’épargne, le règlement grand-ducal relatif à la « rente Juncker » stipulait que les versements versés au titre de ces contrats ne pouvaient pas dépasser le montant maximal déductible fiscalement. S’il le dépassait ne serait-ce que d’un euro, l’administration fiscale ne reconnaissait absolument rien. Ce n’est qu’en 2008 que cette réglementation a été annulée par le tribunal administratif : bien sûr, il était possible de verser davantage et même de souscrire plusieurs contrats d’épargne-retraite simultanément, à condition de ne pas verser le montant maximal dans chacun d’entre eux et de ne pas demander la déductibilité pour chacun d’entre eux. Sinon, ceux qui en ont les moyens sont libres de le faire (d’Land, 24 juillet 2008).

Cela vaut bien sûr encore aujourd’hui. Et au-delà des cotisations annuelles, il est possible à tout moment d’effectuer des versements supplémentaires dans un contrat de prévoyance vieillesse. L’épargne-prévoyance à la carte, qu’il soit assorti d’une garantie et d’une table de mortalité ou qu’il repose sur des actions à risque, constitue une offre variée qui va au-delà de la retraite légale, à l’instar des assurances maladie complémentaires, de la CMCM aux compagnies privées, qui complètent ce que la CNS ne couvre pas.

Si cela ne tenait qu’à l’association des assureurs Aca, cette gamme de produits serait élargie à une prévoyance vieillesse « verte ». Vos cotisations seraient investies dans des projets conformes à la taxonomie écologique de l’UE. Pour ce produit, a écrit l’Aca en octobre dans une lettre adressée au formateur Luc Frieden, la déductibilité fiscale pourrait être portée à 6 400 euros par an, le plafond s’appliquant aux primes supérieures à 12 800 euros par an. Marc Hengen ajoute que l’ACA soutient le premier pilier de la prévoyance vieillesse, indépendamment de ses idées. « C’est une bonne chose qu’il soit aussi performant. » Les réflexions des assureurs allaient plutôt dans le sens de proposer des offres à ceux « pour qui une retraite à 70 % du dernier salaire ne suffit pas et qui souhaitent atteindre 80 ou 85 % ».

Certes, il ne serait pas judicieux non plus de s’en prendre au premier pilier tant que la ministre des Affaires sociales n’a pas encore entamé ses discussions exploratoires. Et c’est elle-même qui souhaite, après tout, apporter des modifications à l’« architecture » du système. Au final, l’un des sujets de discussion concernant le troisième pilier pourrait également porter sur le montant des pertes fiscales que le Trésor public devra supporter en raison des avantages accordés aux contrats d’épargne-retraite. Pour l’année 2021, le ministère des Finances estime ces pertes à 36 millions d’euros. Ce chiffre se réfère à 72 700 demandes de déductibilité au titre des articles 111bis et à 207 millions d’euros déclarés comme primes dans les déclarations d’impôts. En 2018, on comptait 62 000 demandes portant sur des primes d’un montant total de 172 millions d’euros. Le ministère des Finances estime que le manque à gagner fiscal aura atteint 43 millions d’euros en 2023. Le ministère explique que le nombre de demandes est inférieur à celui des contrats enregistrés auprès du Commissariat aux assurances par le fait que les données issues des déclarations d’impôts se rapportent aux ménages, tandis que le nombre de contrats concerne les particuliers.

Le LSAP a omis de mentionner cette année dans son programme électoral qu’une alternative aux contrats de prévoyance conclus avec les banques et les compagnies d’assurance pourrait consister en la création d’un organisme public de retraite complémentaire, comme cela avait été promis aux syndicats dans le cadre de la réforme des retraites de 2012. Dès 2003, Jean-Claude Juncker avait salué : « Ces instruments d’épargne ont apporté de nouvelles activités à notre place financière. » Les comparaisons entre la retraite Juncker et la retraite Riester étaient d’ailleurs hors de propos : cette retraite subventionnée par l’État, conçue par Walter Riester, ministre allemand du Travail (SPD), était avant tout destinée aux personnes travaillant dans le « secteur des bas salaires ». Selon les informations fournies par l’Association allemande des assureurs sur son site web, 60 % des « épargnants Riester » gagnent moins de 30 000 euros bruts par an, et 40 % moins de 20 000 euros.