Le Conseil économique et social est en réalité un organe de consensus. Avec sa composition tripartite, réunissant des représentants de l’Union des employeurs luxembourgeois (UEL) et des trois grands syndicats (OGBL, LCGB et CGFP), complétée par trois hauts fonctionnaires, il est censé fournir au gouvernement des avis unifiés et coordonnés, y compris sur des questions qui font l’objet de controverses entre le patronat et les salariés. Cela n’a pas été le cas pour l’avis intitulé « Régime général d’assurance pension », adopté il y a deux semaines par l’assemblée plénière du WSR.
Cela n’avait déjà pas fonctionné en 2018. Certes, le WSR n’avait pas été sollicité à l’époque pour rendre un avis sur les retraites, mais les délégués de la Chambre de commerce et de la Chambre des salariés, réunis au sein d’un « Groupe des pensions spécifique », n’étaient pas non plus parvenus à s’entendre (d’Land, 31 août 2018). Afin de pouvoir tout de même aboutir à un résultat commun, le Groupe spécifique a omis toutes les questions controversées dans son rapport. Il a ainsi indiqué qu’à court et moyen terme, le système était « sain », et que ce n’était qu’à long terme qu’il existait des « risques potentiels ». Ces deux derniers mots résumaient à eux seuls toute la divergence d’opinions, avec toute sa charge politique : la Chambre de commerce souhaitait souligner l’existence de risques et la nécessité de faire rapidement suivre la réforme des retraites de 2012 d’une deuxième réforme. La Chambre des salariés voulait dire que ces risques n’étaient que potentiels, car personne ne pouvait savoir, quatre ou cinq décennies à l’avance, ce qui allait se passer.
Ces mêmes positions figurent aujourd’hui dans l’avis du Conseil économique et social. Celui-ci comporte deux parties : les syndicats y ont contribué à hauteur de 27 pages, l’UEL à hauteur de 39 pages. Cette dernière écrit : « Le Groupe patronal estime qu’il faut adapter rapidement et avec ambition le système actuel. » Quant aux syndicats, ils déclarent : « Nous rejetons toute dégradation du système solidaire fondé sur la répartition et refusons sa privatisation, même partielle. » De plus, la réforme de 2012 serait déjà allée trop loin : le mécanisme prévu par la loi de réforme de 2012, qui remet en cause l’indexation des retraites existantes sur l’évolution des salaires réels, doit être supprimé.
Ce ne sont pas vraiment les meilleures conditions pour mener une réforme consensuelle, afin que les partis au pouvoir n’aient pas à en payer un prix politique trop élevé. L’argument des syndicats selon lequel personne ne peut savoir ce que l’avenir réserve à long terme n’est qu’à moitié vrai. On peut estimer assez précisément le nombre de retraités dans 40 ans et ce que cela coûtera – il suffit pour cela d’extrapoler à partir des carrières professionnelles existantes. En revanche, ce qui est « potentiellement » incertain à long terme, c’est surtout le nombre d’actifs censés financer, par leurs cotisations, les retraites des retraités. À l’heure actuelle, environ un demi-million d’actifs du secteur privé finance les retraites de 210 000 retraités. Lorsque les actifs d’aujourd’hui seront à la retraite, il faudrait 1,2 million d’actifs pour que le système reste en place si la législation reste inchangée. À l’horizon 2070 environ – puisqu’une carrière de cotisation type dure 40 ans, il n’est pas si audacieux que cela de se projeter quatre décennies dans l’avenir.
La question de savoir si le Luxembourg serait en mesure de faire face à une telle croissance est également tout à fait légitime. Une autre question est de savoir s’il serait possible de disposer d’un nombre aussi important de cotisants supplémentaires, que ce soit parmi les résidents ou parmi les frontaliers. Dans une Europe où, au fond, tous les pays sont confrontés au problème du vieillissement de leur population et où l’extrême droite attise les sentiments anti-immigration et en faveur d’une plus grande souveraineté nationale, il n’est pas facile de répondre par l’affirmative à cette question.
Dans leur contribution au rapport du WSR, les syndicats ne font pas preuve d’un optimisme naïf quant aux perspectives de croissance. Ils estiment toutefois qu’il suffit, tous les cinq ans, de se projeter dix ans dans l’avenir pour déterminer si des changements doivent être apportés au financement des retraites. Si un problème venait à se profiler, les syndicats augmenteraient le taux de cotisation. Ou bien ils supprimeraient le plafond de cotisation en vigueur dans le secteur privé, fixé à cinq fois le salaire minimum brut, sans augmenter les prestations de retraite en contrepartie. Ou encore, ils introduiraient une « contribution de solidarité » ou augmenteraient les impôts de manière générale. Sans oublier que la réserve de retraite s’élève à 27 milliards d’euros. Celle-ci permettrait de verser des retraites pendant quatre ans, comme en 2023, « sans percevoir un centime » de cotisations, écrivent courageusement les trois syndicats.
Même si ces positions n’ont rien de nouveau, l’OGBL, le LCGB et la CGFP défendent ainsi un front uni avant même qu’il ne soit officiellement constitué, comme ce fut le cas en 2011. À partir de 1987, l’OGBL et le LCGB ont régulièrement remporté des victoires politiques en obtenant que les retraites du secteur privé soient alignées sur celles de la fonction publique. Le point d’orgue a été le « Rentendësch » de 2001, qui a entraîné une augmentation générale des retraites de près de 11 %. L’ADR a alors constaté qu’il n’était plus possible de remporter des élections en attisant la jalousie à l’égard des retraites des fonctionnaires, et est devenu l’ADR. Aujourd’hui, l’OGBL et le LCGB font politiquement presque cause commune avec la CGFP. Ensemble, ils défendent les acquis issus de la longue période de croissance qui a débuté au milieu des années 80.
Ce que souhaite l’association des entrepreneurs n’est pas non plus une nouveauté : une garantie que le taux de cotisation reste inchangé. L’augmenter ou introduire de nouveaux impôts en tant que « sources de recettes alternatives » constituerait, selon l’UEL, un « mauvais signal » tant pour les investisseurs que pour les recruteurs de « talents » opérant à l’international. Cela donnerait l’impression que le Luxembourg est un pays incapable de « résoudre ses problèmes ». On ne peut manquer de remarquer la remarque adressée au gouvernement par l’ancien président de la Chambre de commerce, selon laquelle un leadership semble s’imposer. Si le syndicat calcule dans son chapitre que, dans le cadre d’une comparaison au sein de l’UE, la part des cotisations de retraite dans les coûts salariaux bruts n’est inférieure aux 16 % au Luxembourg, alors qu’elle est même deux fois plus élevée en Suède et en France, l’UEL rétorque qu’il ne faut pas mettre en péril cet avantage concurrentiel.
L’UEL formule ensuite, dans sa partie du rapport du WSR, quelques propositions de modification. La plus astucieuse d’entre elles est une réduction sélective des retraites, qui irait plus loin que celle prévue dans la réforme de 2012. Cette dernière avait prévu que, à partir de 2013 et sur une période de 40 ans, les nouvelles retraites diminuent progressivement : de 8,5 % pour les petites retraites, et de près de 15 % pour les plus élevées. Dans la proposition actuelle de l’UEL, les petites retraites baisseraient de 5 % supplémentaires, et les plus élevées de 28 %. Avec l’aide de l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS), l’UEL a réalisé une simulation : une retraite brute de 3 000 euros par mois cette année ne s’élèverait plus qu’à 2 623 euros en 2052. Une pension moyenne de 5 000 euros bruts passerait à 3 749 euros, et une pension de 10 000 euros à 6 567 euros.
Il est tout à fait concevable que cette proposition intéresse la ministre des Affaires sociales du CSV, Martine Deprez, et son Premier ministre. En effet, elle contient une idée supplémentaire : si l’on adaptait le système de cette manière, l’ajustement annuel des retraites existantes en fonction de l’évolution des salaires réels pourrait être maintenu, écrit l’UEL à la page 35 de son chapitre dans le rapport du WSR. Un ajustement de 1 % par an entre 2024 et 2052 se traduirait par une « augmentation du pouvoir d’achat » totale de 30 %. Seules les retraites les plus élevées seraient alors légèrement inférieures par rapport aux principes de calcul actuellement en vigueur.
La réduction des retraites élevées s’inscrit naturellement dans le projet du gouvernement, certes pas entièrement formulé mais suffisamment clairement évoqué dans l’accord de coalition entre le CSV et le DP, visant à transférer davantage la prévoyance vieillesse vers les « deuxième » et « troisième piliers » : les retraites complémentaires d’entreprise et les contrats d’épargne-retraite privés. À cela s’ajoute le fait que, dans le jargon de la politique des retraites, la « législation constante » signifie recourir au « levier de réglage » prévu par la loi de réforme de 2012 dès que les recettes provenant des cotisations de la Caisse nationale de retraite (CNAP) ne suffisent plus à couvrir les dépenses courantes : l’ajustement des retraites existantes serait alors réduit d’au moins la moitié, voire supprimé. Dans ses projections, l’IGSS part du principe qu’à partir de 2022, cet ajustement serait réduit de trois quarts. Sur le plan administratif et dans le cadre de simulations, elle peut partir de cette hypothèse. La mettre réellement en œuvre sur le plan politique reviendrait en revanche à priver les retraités d’une partie de leurs droits, ce qui pourrait avoir des conséquences difficilement prévisibles aux urnes. Cette perspective ne plaisait à aucun des deux gouvernements DP-LSAP-Verts. D’autant plus que la loi sur la réforme des retraites stipule en outre que la réduction de l’ajustement ne peut pas être simplement décidée lors d’une séance du Conseil de gouvernement, mais nécessite une loi spéciale, une mini-réforme des retraites. Contre laquelle l’OGBL avait déjà annoncé son opposition en 2012. L’IGSS ayant estimé en 2016 que les dépenses de retraite pourraient dépasser les recettes de cotisations en 2023, le « Groupe spécifique » a été convoqué il y a sept ans, mais n’est pas parvenu à s’accorder en 2018. Comme l’IGSS estimait en 2022 que cette situation se produirait en 2027, Claude Haagen, alors ministre des Affaires sociales du LSAP, a chargé le Conseil économique et social de mener une analyse encore plus approfondie. Il est fort possible qu’une proposition visant à réduire les dépenses de retraite sans mécontenter les retraités, et rendant en outre les réductions des futures retraites plus sélectives, apparaisse au gouvernement CSV-DP comme un excellent conseil politique. D’autant plus si elle émane de l’UEL, qui écrit à la page 12 de son analyse que le système de retraite luxembourgeois est « le système le plus généreux du monde ».
Au vu des nouvelles estimations de l’IGSS, cela prend encore plus d’importance : il y a quelques semaines, l’IGSS a intégré dans ses modèles de simulation des retraites les projections macroéconomiques et démographiques actualisées du Statec. Le Statec estime que, à long terme, seule une croissance moyenne annuelle du PIB de 1,7 % est probable, et non plus 2,75 % comme l’année dernière. Ce taux de 1,7 % ne serait d’ailleurs envisageable que dans le meilleur des cas – à condition que la productivité du travail augmente en moyenne de 1,4 % par an à long terme. Le directeur du Statec, Serge Allegrezza, a écrit le 6 juillet sur Facebook : « Finie la peur panique d’une croissance économique sauvage et excessive. Le Luxembourg va connaître, au mieux, un développement modéré, ou bien faire du surplace. » Une forte croissance de la productivité n’est d’ailleurs pas une évidence : « Il faudra des investissements et de l’IA à gogo. Et être attractif pour les talents et les investisseurs. Voilà la nouvelle réalité.» En ce qui concerne les retraites, l’IGSS a traduit les projections de Statec (dans le scénario le plus pessimiste, seulement 0,2 % de croissance du PIB en moyenne à long terme) en une réserve de retraite épuisée non pas en 2047, mais peut-être trois ans plus tôt. De telles réflexions et constatations – notamment celle selon laquelle, si le pays ne parvient pas à attirer les investisseurs et les talents, ce sera la fin –, devraient jouer un rôle lorsque la ministre des Affaires sociales du CSV, Martine Deprez, commencera, après la rentrée, à « sonder » les possibilités d’un éventuel consensus sur la réforme des retraites.
