Cadeau de Noël En réalité, le gouvernement souhaitait offrir un cadeau de Noël bienveillant aux locataires les plus démunis, durement touchés par la flambée des prix de l’énergie et la hausse du coût de la vie, lorsque la ministre verte de la Justice, Sam Tanson, a déposé un projet de loi au Parlement le 3 octobre, qui, en raison de la pénurie générale de logements abordables, visait à suspendre les expulsions non pas indéfiniment, mais uniquement pendant la période hivernale (jusqu’au 31 mars 2023) – sauf dans les cas où une expulsion serait inévitable en raison de violences conjugales ou à la suite d’un divorce. La Coalition Wunnrecht, alliance d’action formée par des syndicats, des ONG, l’association de défense des locataires et des organisations de migrants, avait expressément salué cette initiative. Mais le Conseil d’État a mis un frein aux projets de la ministre de la Justice dans son avis publié le 13 décembre, en formulant une opposition formelle. Cette « haute instance » a fait valoir que les locataires étaient déjà suffisamment protégés par la loi sur les baux de 2006 (à condition qu’ils connaissent leurs droits, ils peuvent obtenir un report judiciaire de l’expulsion pouvant aller jusqu’à neuf mois).
Si un gel des expulsions pouvait encore se justifier pendant le confinement lié au coronavirus en raison du couvre-feu, ce n’est plus le cas en période de forte inflation. Dans son avis, le Conseil d’État se réfère à la Cour constitutionnelle, qui, dans des arrêts récents, a élevé au rang de principe constitutionnel le principe de proportionnalité, longtemps courant notamment dans le droit allemand. Ce principe découle des articles relatifs à l’égalité devant la loi, à la protection de la vie privée et au droit à la propriété privée, qui, au Luxembourg (contrairement à l’Allemagne), n’impose aucune obligation et n’est même pas censé servir l’intérêt général. En conséquence, le Conseil d’État fait valoir que le projet de loi de Tanson pénalise de manière disproportionnée les bailleurs, car il protège non seulement le « locataire de bonne foi » qui souffre des « vicissitudes de l’économie » , mais aussi celui dont le bail est résilié parce qu’il endommage délibérément son logement ou ne respecte pas d’autres dispositions convenues dans celui-ci – en d’autres termes : on lui reproche de ne pas payer son loyer intentionnellement, alors qu’il en aurait les moyens. De plus, le projet ne tient pas compte des éventuels besoins personnels du bailleur concernant « son » logement. Si le Conseil d’État a lu tous les avis des chambres professionnelles, il s’est surtout inspiré, dans son propre avis, de celui de la Chambre de commerce.
Le fait que le Conseil d’État opère une classification morale entre « bons » et « mauvais » locataires et présente les bailleurs comme des victimes de locataires de mauvaise foi a suscité le mécontentement non seulement de la députée de gauche Nathalie Oberweis, mais aussi de la ministre de la Justice elle-même. Elle aurait souhaité que l’avis du Conseil d’État soit rendu un peu plus tôt, afin que la Chambre des députés ait encore pu en débattre, a regretté Sam Tanson dans sa brève déclaration au Parlement.
Le froid. Bien que l’urgence du projet de loi semblait évidente en raison du froid qui s’installe habituellement à la fin de l’automne, le Conseil d’État a mis plus de deux mois à rendre son avis. Le ministère de la Justice ne l’avait pas spécialement signalé par écrit, précisément parce que l’urgence était évidente et qu’il s’agissait en outre d’un texte très court, composé de quelques phrases seulement. La Chambre avait elle aussi omis de le rappeler au Conseil d’État, et l’avis s’est ainsi perdu parmi une demi-douzaine d’autres projets de loi (dont la plupart concernaient la réforme constitutionnelle) que la commission de la justice devait soumettre au vote du Parlement avant la fin de l’année, comme l’explique son président Charles Margue (déi Gréng) au Land. Et comme la commission n’avait pas le temps de débattre de cet avis, les députés ont convenu de reprendre sans modification la proposition d’amendement du Conseil d’État – dans laquelle une distinction est faite entre les « bons » et les « mauvais » locataires et où même les « bons » locataires doivent introduire une requête auprès du tribunal de paix pour ne pas être expulsés – et ont convenu de ne pas se prononcer à ce sujet lors de la séance publique. Seul le député de l’ADR, Roy Reding, n’avait pas eu connaissance de cet accord, car il était absent lors de la séance de commission en question, c’est pourquoi, lors de la séance publique, il a poussé à l’extrême l’argumentation du Conseil d’État en avertissant que les propriétaires privés ne devaient pas être « acculés à la ruine » par l’État et qu’il incombait aux pouvoirs publics de veiller à ce que chacun ait un toit au-dessus de sa tête. Nathalie Oberweis a alors pris la parole à son tour : elle a souligné que l’objectif fondamental devait être de protéger les locataires « vulnérables » face aux « puissants » propriétaires et a reproché au Conseil d’État d’avoir joué un « jeu politique », car il avait tant tardé à rendre son avis que la Chambre n’avait d’autre choix que d’adopter son texte si l’on voulait que la loi entre en vigueur à temps pour l’hiver.
L’identité de l’auteur de l’avis rendu au Conseil d’État reste bien sûr confidentielle. La seule chose qui semble claire, c’est qu’il s’agissait d’un membre de la commission de la justice, composée exclusivement de juristes, présidée par le procureur général adjoint Jeannot Nies, nommé par le CSV, et dont font également partie les avocats Patrick Santer et Lydie Lorang (tous deux du CSV), le politicien du LSAP Christophe Schiltz (haut fonctionnaire au ministère de la Coopération et actuel président du Conseil d’État), Alex Bodry, la conseillère municipale de la ville de Luxembourg (DP) Héloïse Bock, ainsi que l’avocat Yves Wagener (Verts).
Dans l’opinion publique, cet « incident » a relancé le débat sur la légitimité et la raison d’être du Conseil d’État. En réalité, cette institution fait depuis toujours l’objet de critiques. Lorsque le roi-grand-duc Guillaume III a voulu, en 1856, rétablir par un coup d’État son pouvoir restreint par la Constitution libérale de 1848, il a fondé cette institution qui lui était subordonnée afin de reprendre le contrôle du Parlement. L’histoire du Conseil d’État est étroitement liée à celle de la monarchie : aujourd’hui encore, le grand-duc héritier en est membre de plein droit. Des réformes plus importantes n’ont été mises en œuvre qu’au cours des 30 dernières années (notamment en 1997 avec la suppression de la Commission des litiges et la création de la Cour administrative et constitutionnelle à la suite de l’arrêt Procolade la Cour européenne des droits de l’homme et en 2017 à la suite des accusations de conflits d’intérêts présumés dans l’affaire concernant Alain Kinsch, membre du Conseil d’État). Néanmoins, le Conseil d’État reste aujourd’hui encore un organe opaque et non démocratique, qui incarne d’une part la tradition et la stabilité, et d’autre part le conservatisme des valeurs et le libéralisme économique : ses membres sont issus de préférence de la classe supérieure et ne sont pas élus démocratiquement ; leur nomination s’apparente à un « marchandage » entre les partis établis ; ses séances se tiennent à huis clos et les noms des rapporteurs sont tenus secrets. Les opinions divergentes sont certes autorisées et doivent être rendues publiques, mais les décisions sont presque toujours prises à l’unanimité afin de préserver l’apparence d’une institution apolitique et cohérente.
Légitimité : en 2006, à l’occasion du 150e anniversaire du Conseil d’État, des députés de tous bords – à l’exception du CSV – ont remis en cause la légitimité de cette institution dans les pages de la revue Forum. De manière générale, ce sont surtout les conflits d’intérêts potentiels de ses membres et l’amalgame entre appréciations juridiques et prises de position politiques qui sont critiqués. Depuis la réforme de 2016, le Conseil d’État s’abstient en grande partie de prendre des positions politiques claires et les dissimule derrière des appréciations juridiques. Une autre méthode détournée d’influence politique se manifeste dans la hiérarchisation des projets de loi. Les dossiers politiquement sensibles sont parfois relégués au second plan : il a fallu près d’un an au Conseil d’État pour examiner la « loi sur les lanceurs d’alerte » déposée en janvier ; quant à la loi sur les ASBL déposée en juillet 2021, aucun avis n’a encore été rendu. Le Conseil d’État justifie ces retards par la complexité juridique et la charge de travail importante. C’est pourquoi, au cours des dernières décennies, la question d’augmenter le nombre de ses membres de 21 à 27 a été débattue à plusieurs reprises. Jusqu’à présent, seuls les effectifs administratifs ont été renforcés.
Ces dernières années, les idées sur la manière de réformer le Conseil d’État n’ont pas manqué, mais très peu d’entre elles étaient mûrement réfléchies. Jusqu’à présent, le gouvernement et la Chambre des députés n’ont pas eu le courage politique nécessaire pour engager un processus de réforme en profondeur ; le CSV n’y voit guère d’intérêt, car c’est la seule institution où il dispose encore d’une majorité ; la gauche, qui, dans sa proposition constitutionnelle, souhaite faire du Conseil d’État un organe consultatif du pouvoir législatif plutôt que de l’exécutif, manque de soutien politique (les Verts l’avaient également réclamé il y a 20 ans ; depuis qu’ils sont au gouvernement et qu’ils comptent trois membres au Conseil d’État, leur position semble avoir changé). Dans la réforme constitutionnelle adoptée en décembre par le CSV, le DP, le LSAP et les Verts, seul la Chambre des députés s’est vu accorder le droit de saisir le Conseil d’État sur certaines questions, ce qui était jusqu’à présent réservé au gouvernement.
Afin de présenter le Conseil d’État au public comme une institution compétente et ouverte, son président de l’époque, Pierre Mores (DP), a organisé pour la première fois en 2004 une conférence de presse et a présenté des statistiques sur les dossiers traités, qui n’avaient jusqu’alors fait l’objet que de communiqués de presse. Il y a trois ans, la prédécesseure de Christophe Schiltz, Agny Durdu (DP), a repris cette idée et organisé une réception du Nouvel An, qui se tiendra mercredi pour la deuxième fois après deux ans d’interruption due à la pandémie de Covid. Outre les députés, les magistrats, les diplomates et les représentants des ordres professionnels, la presse est également invitée. Les questions ne sont pas autorisées. Celles-ci pourront être posées lors de la présentation du rapport d’activité en février.
