Alain Reuter est président de la Caisse nationale d’assurance pension (Cnap) et du Fonds de compensation commun au régime général de pension (FDC). Marc Fries est membre du comité de direction de la Cnap et président délégué du comité d’investissement du FDC.
d’Land : Monsieur Reuter, Monsieur Fries, avez-vous déjà lu l’édition d’aujourd’hui (mardi) ? « Le système des retraites est menacé d’effondrement », peut-on lire dans un article d’une page entière.
Alain Reuter : J’ai lu l’article. Il traite de la « dette publique implicite » liée aux dépenses de retraite à long terme jusqu’en 2070. Dans cette étude réalisée par une fondation allemande, le Luxembourg semble obtenir de très mauvais résultats par rapport aux autres pays européens. Il n’est certainement pas faux de se projeter dans le long terme. La Commission européenne le fait d’ailleurs régulièrement. Mais lorsqu’on extrapole ce qui pourrait se passer au cours des prochaines décennies, on part du principe que rien ne changera d’ici là. Or, c’est précisément là que réside la question : qu’est-ce qui va changer, quand et comment les responsables politiques devront-ils réagir ? Je préfère m’appuyer sur le bilan technique présenté en mai par l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) pour les dix prochaines années. Selon ce rapport, les dépenses de retraite pourraient dépasser les recettes de cotisations en 2027. Il faudrait alors recourir aux « leviers » prévus par la loi de 2012 sur la réforme des retraites. Ceux-ci permettraient de freiner quelque peu la hausse des dépenses avant que le système ne devienne déficitaire à partir de 2032 et qu’une réforme plus importante ne doive être engagée, peut-être dès 2030.
En 2012, on partait du principe qu’il faudrait déjà ajuster les paramètres dès 2018, et dans le bilan technique de 2016, l’IGSS tablait sur la date butoir de 2023. Mais la croissance a toujours empêché de recourir à ces « ajustements ».
AR : Oui, mais malgré la hausse de l’emploi, les dépenses ont tendance à augmenter plus rapidement que les recettes. Tôt ou tard, cette date butoir deviendra une réalité.
Fin 2021, la réserve de retraite avait atteint 27 milliards d’euros, soit 3,2 milliards de plus que l’année précédente. On pourrait penser que quelques centaines de milliers de nouveaux emplois bien rémunérés ont été créés et qu’ils génèrent de nombreuses cotisations supplémentaires versées à la caisse de retraite.
AR : Les recettes de cotisations ont également augmenté l’année dernière, mais la majeure partie de cette hausse, soit 2,6 milliards, provenait du FDC, le fonds de compensation du régime de retraite, et de sa Sicav. C’est par leur intermédiaire que la majeure partie de la réserve de retraite est investie sur les marchés financiers internationaux.
Quelqu’un a-t-il déjà proposé, au sein du conseil d’administration de la caisse de retraite, de faire financer le système de retraite entièrement par la Sicav, c’est-à-dire de passer à un régime par capitalisation ?
AR : Ce ne serait absolument pas possible. En 2021, les 27 milliards d’euros de la réserve de retraite correspondaient à 5,16 fois les dépenses annuelles. Pour pouvoir financer les retraites uniquement grâce aux revenus du capital du fonds de compensation, la réserve devrait couvrir une période de 25 à 30 ans. On ne parlerait alors plus de 27 milliards, mais de 180 milliards. Il faudrait plus d’une génération pour constituer une telle réserve. Cela soulève un problème fondamental : toute décision prise par les responsables politiques devrait s’appliquer pendant au moins une génération. C’est pourquoi, dans la réforme des retraites de 2012, la réduction des prestations a été étalée sur 40 ans. Si l’on voulait passer au régime par capitalisation, il faudrait deux générations : une pour constituer l’importante réserve, une seconde pour la transition du régime par répartition vers le régime par capitalisation. Une telle mesure n’est probablement pas souhaitable sur le plan politique non plus.
Et les représentants de l’UEL au sein du conseil d’administration du Cnap ne parlent-ils pas parfois du passage au régime par capitalisation ?
AR : Nous ne sommes pas un conseil d’administration à vocation politique. Nous nous occupons des prestations que nous versons. Et nous veillons à ce que la caisse de retraite soit bien outillée pour gérer efficacement le nombre croissant de prestations. L’orientation du système de retraite relève du domaine politique, voire peut-être du Conseil économique et social. Ce n’est pas notre rôle. Les discussions plus philosophiques, si l’on peut dire, relèvent plutôt du conseil d’administration du Fonds de compensation. Le FDC est un organisme public à part entière. Là, le débat peut par exemple porter sur la manière dont nous investissons les 27 milliards de réserves.
La Chambre des salariés (CSL) a publiquement réclamé fin mars un « changement de paradigme » à ce sujet : les critères de sélection pour les investissements du FDC devraient devenir « beaucoup plus restrictifs ». Au lieu de chercher à générer des « revenus conformes au marché », il faudrait mettre en place une stratégie d’« investissements dans l’économie locale, les salariés et les citoyens », sous le mot d’ordre de la « transition écologique ». Comment interprétez-vous cette initiative ? Les représentants syndicaux au sein du FDC n’ont-ils pas soutenu les décisions d’investissement prises jusqu’à présent ?
AR : Le FDC prend toujours ses décisions par consensus.
Que veut donc la CSL ?
AR : Je pense qu’elle souhaite dire ce que le FDC a toujours affirmé : il investit la réserve de retraite en bon père de famille . Depuis 2011, d’énormes efforts sont déployés pour intégrer les critères de durabilité et les critères ESG (environnementaux, sociaux et de gouvernance) dans nos réflexions. Personne ne conteste que ce processus doit se poursuivre.
Mais si le FDC a enregistré un rendement de 12 % l’année dernière, cela ressemble fort à une maximisation des profits. Et une étude commandée par Greenpeace a conclu que les investissements de la Sicav du FDC visent un réchauffement climatique de 2,7 degrés, et non un réchauffement inférieur à deux degrés, voire de 1,5 degré au maximum, comme le prévoit l’Accord de Paris sur le climat de 2015.
AR : Les recettes élevées de 2021 s’expliquaient probablement aussi par un effet de rattrapage : l’économie mondiale avait repris de la vigueur, les confinements liés à la Covid étaient derrière nous, du moins en Europe. Là-bas, la reprise a également été financée par la politique de taux d’intérêt bas de la Banque centrale européenne et par l’assouplissement quantitatif. Le climat était très optimiste. L’économie était en plein essor, les marchés financiers étaient en plein essor, et nos recettes ont augmenté en conséquence.
Quelle est la situation actuelle ?
Marc Fries : Vous pouvez certainement imaginer qu’elle est moins bonne que l’année dernière. Le FDC suit la tendance des marchés. La guerre en Ukraine, la pénurie d’énergie, l’inflation et la hausse des taux d’intérêt n’ont pas d’effet favorable sur les marchés financiers. Pour l’instant, nous tablons sur une perte de 8 %. Les perspectives avaient toutefois déjà été plus sombres cette année. Entre-temps, les marchés boursiers se stabilisent à nouveau.
Parallèlement, cet été, on observe à nouveau les conséquences du changement climatique : vagues de chaleur, sécheresses, feux de forêt et pénurie d’eau potable. Et Greenpeace accuse le FDC de viser un réchauffement climatique de 2,7 degrés.
MF : En ce qui concerne l’étude de Greenpeace, nous avons constaté que sa méthodologie n’était pas décrite de manière transparente et qu’elle comportait, à notre avis, certaines incohérences. C’est pourquoi nous avons du mal à comprendre ses résultats. Le FDC, en revanche, a publié fin 2020 une étude sur le développement durable qui est très transparente.
Mais voilà que la Chambre des salariés invoque l’étude de Greenpeace. Il semble donc que l’ensemble du camp syndical au sein du FDC partage ce point de vue. Cela va-t-il poser problème ?
MF : On peut reprocher un peu à la CSL de ne pas avoir remis en question la manière dont ce rapport a été élaboré et les calculs sur lesquels il repose.
Aurait-elle dû faire preuve de plus de discernement ?
AR : Le FDC a rédigé un rapport de près de quatre-vingts pages sur le respect des critères ESG en 2020. Ce rapport est accessible au public. Dans le cadre de ce rapport, des études ont notamment été menées sur l’empreinte carbone des investissements du FDC. Notre position vis-à-vis du Pacte mondial des Nations unies, une initiative en faveur d’une gestion d’entreprise durable et responsable, a également été examinée. Comme nous accordons nous aussi une grande importance à l’empreinte carbone, nous l’avons fait mesurer par une agence disposant d’une grande expérience en la matière. Cette agence s’appelle Trucost ; nous avons choisi sa succursale parisienne car il existait déjà en France, à l’époque, une loi imposant la publication de l’empreinte carbone. Trucost a également examiné pour nous dans quelle mesure le FDC s’aligne sur l’Accord de Paris. L’analyse de ces éléments est techniquement assez complexe. À l’avenir, nous souhaitons faire calculer notre empreinte chaque année et, tous les trois ans, évaluer dans quelle mesure nous sommes en adéquation avec les objectifs climatiques de Paris. Trucost a déterminé qu’en 2019, nous dépassions de plus de deux degrés ces objectifs. Entre deux et trois degrés. Il n’est pas possible d’être plus précis, nous indique Trucost. Cela pourrait donc être 2,1 degrés, peut-être 2,5, voire 2,7 degrés.
MF : Depuis le scandale de 2009, lorsque le député de l’époque, André Hoffmann (déi Lénk), avait très justement souligné que le FDC avait investi dans des bombes à sous-munitions, des efforts ont été entrepris. Nous avons commencé à vérifier si nos investissements étaient en contradiction avec les conventions internationales. Nous nous sommes assigné un rôle responsable en tant qu’investisseur, en nous abstenant de prendre des participations dans des entreprises qui recourent au travail des enfants ou qui bafouent les droits de l’homme. Nous ne détenons pas non plus de participations dans Boeing et Airbus, car ces deux entreprises mènent un programme d’armement nucléaire – sinon, nous enfreindrions une convention que le Luxembourg a ratifiée. Nous faisons régulièrement vérifier cela par Sustainalytics, l’une des plus grandes entreprises mondiales dans ce domaine. Après le sommet de Paris sur le climat en 2015, la notion de développement durable a pris de l’ampleur. Nous avions déjà annoncé en 2012 notre intention de l’intégrer. En 2017, lors de la dernière refonte de notre stratégie d’investissement, nous avons décidé que chaque mandat d’investissement actif que nous lançons doit adopter une approche durable. Chacun d’entre eux !
Comment le FDC vérifie-t-il cela ?
MF : En ce qui concerne les actions, par exemple, l’« univers » dans lequel un investisseur peut acquérir des participations pour notre compte est l’indice boursier mondial MSCI. Il comprend 2 700 titres. Nous les connaissons donc, et ils peuvent faire l’objet d’une analyse. Nous confions cette tâche à Sustainalytics avant même d’investir. Ainsi, nous ne devrions plus avoir de surprises. Ce principe s’applique également à toutes les autres classes d’actifs, comme les obligations par exemple. En ce qui concerne les approches durables, les mandats actifs sont certifiés par Luxflag. De plus, le FDC insiste pour que les gestionnaires actifs respectent les exigences des articles 8 ou 9 de la classification SFDR (Sustainable Financial Disclosure Regulation).
Les investissements varient-ils d’une année à l’autre ?
MF : Non. Nous sélectionnons des gestionnaires d’actifs pour une durée maximale de dix ans. Ils ont l’indice MSCI World comme référence et doivent tous justifier de leur approche durable. De plus, les critères ESG sont pris en compte par tous. À cela s’ajoutera peut-être désormais un critère climatique. En effet, nous avons récemment attribué un mandat passif dont l’objectif est précisément de respecter l’Accord de Paris, c’est-à-dire d’investir en vue de limiter le réchauffement à moins de deux degrés.
Mais il ne s’agit là que d’un mandat sur les 25 que compte le FDC ?
MF : Comme je l’ai dit, tous les mandats actifs doivent intégrer une approche de développement durable dans leur stratégie d’investissement. Nous avons par ailleurs mis en place un mandat dédié aux obligations vertes, qui investit exclusivement dans ce type de titres. Greenpeace nous critique parce que des entreprises comme Engie, RWE ou EDF en font partie. Mais dans le cas des obligations vertes, c’est le projet concerné qui compte. Ces entreprises investissent elles aussi dans les énergies renouvelables, tout comme le font Total ou Shell. Si elles construisent par exemple un parc éolien, celui-ci pourrait être financé par une obligation verte. Une obligation verte doit toujours financer un projet durable ; l’émetteur n’a ici aucune importance.
Mais pourquoi un seul mandat climatique et non pas deux ou cinq ? Si je vous ai bien compris, la conformité ESG ne signifie pas automatiquement de faibles émissions de CO2.
AR : Non, cela ne signifie pas automatiquement « ESG ». L’ESG est en quelque sorte un espace tridimensionnel : il se peut qu’une entreprise qui obtient de bons résultats sur le plan environnemental ne soit pas bien gérée. Ou prenons l’exemple de notre mandat « Impact », grâce auquel nous faisons construire des écoles dans les pays en développement : en fin de compte, nous investissons ainsi dans le ciment, qui présente une très mauvaise empreinte carbone 2, car la fabrication du ciment consomme beaucoup de CO2. L’empreinte carbone de notre mandat « Impact » est de loin la pire que nous ayons. Les parcs éoliens de Total Energies constituent un autre exemple : si le FDC investit dans ceux-ci via un green bond, c’est une bonne chose du point de vue de la protection du climat. Mais au final, nous fournissons ainsi des fonds à Total, une entreprise qui, à d’autres égards, affiche un bilan médiocre en matière de CO2. Comment mesurons-nous cela ? C’est tout sauf simple. À ce jour, les critères ESG ne sont pas encore clairement définis, et il n’existe pas non plus d’audits totalement concluants à ce sujet. Face à la crise climatique, l’idéal serait de réduire les émissions de CO2 et de méthane, et d’investir en conséquence. Il faudrait alors faire des compromis ailleurs. Et dire, par exemple, que nous investissons massivement dans Tesla, car c’est le pionnier de la mobilité électrique, même si son PDG excentrique n’est pas un modèle de bonne gouvernance d’entreprise.
Le FDC aurait donc besoin de plus qu’un simple mandat en matière de climat.
AR : Si le FDC excluait des secteurs entiers, son univers d’investissement s’en trouverait réduit. Peut-être à tel point qu’il ne resterait plus grand-chose. Nous pourrions alors être amenés à investir dans des entreprises qui enfreignent d’autres règles. Ou bien nous finirions par détenir plus de 5 % du capital d’une société et nous nous exposerions à un risque trop important si celle-ci venait à connaître des difficultés. Selon la loi, la mission du FDC consiste à contribuer à garantir la viabilité du système de retraite luxembourgeois. Une autre obligation légale qui nous incombe est de diversifier les risques d’investissement. C’est ce que nous faisons. Avant 2008, nous avions investi dans Lehman Brothers. Lorsque Lehman Brothers s’est effondré, nous avons perdu de l’argent, mais pas énormément. Nous ne pouvons pas décider de notre propre chef de nous désengager du pétrole. Au Luxembourg, il est encore possible d’investir dans des stations-service. Il n’est pas nécessaire de se limiter aux bornes de recharge électriques.
MF : Dans le cadre de la révision de la stratégie d’investissement, qui a lieu tous les cinq ans, il n’est pas exclu que d’autres investissements assortis d’objectifs climatiques clairs soient envisagés.
Cela signifie donc que si le gouvernement, comme l’a expliqué le ministre des Affaires sociales, souhaite revoir la législation relative au FDC, il devrait alors créer un cadre permettant des exclusions sectorielles ?
AR : Par exemple. Le FDC peut sélectionner un mandataire dont l’approche en matière de développement durable exclut le pétrole. En revanche, le FDC ne peut pas, de sa propre initiative, exclure un secteur. Greenpeace souhaite que nous allions dans cette direction et que nous sollicitions l’avis d’un conseil éthique. Nous répondons que ce n’est pas possible. Nous ne devons nous exposer à aucun lobbying, d’où qu’il vienne. Il en irait autrement si la loi relative au FDC créait une base juridique pour des exclusions sectorielles et si, par la suite, un règlement précisait éventuellement quels secteurs devraient être concernés.
MF : Cela concerne également la taxonomie européenne pour les investissements dans les « énergies vertes ». En soi, c’est une bonne chose que cette taxonomie existe désormais, car elle fournit une ligne directrice. Que cela plaise ou non au gouvernement luxembourgeois n’est pas de notre ressort. La situation pourrait devenir intéressante si, comme annoncé, le gouvernement intentait une action en justice contre la taxonomie, conjointement avec l’Autriche. Cela pourrait alors devenir un sujet de discussion pour les représentants de l’État au sein du conseil d’administration du FDC. Je ne sais pas comment les représentants du patronat et des salariés verraient cela. Pour l’instant, le FDC investit encore dans le gaz et le nucléaire. Notre participation dans EDF n’est un secret pour personne. Nous ne disposons pas de fondement suffisant pour exclure le nucléaire en tant que secteur.
Qu’en est-il des investissements du FDC dans l’économie locale, comme le préconise la Chambre des salariés ? Ou de l’idée avancée par le DP dans son programme électoral de 2018, selon laquelle le FDC pourrait acheter des terrains à bâtir pour le compte des pouvoirs publics ? Cette proposition a d’ailleurs même été intégrée au programme de coalition.
AR : Mais le problème, c’est qu’il n’y a pas assez de terrains bon marché pour pouvoir construire à des prix « abordables » tout en assurant la rentabilité du projet. Le FDC possède des terrains à bâtir. À Nei Hollerich, par exemple, ou encore dans certains quartiers de la Nordstad. Nous y investirons dans la construction de logements, y compris dans le logement abordable, mais cela nous occupera pendant les dix prochaines années. Nous sommes par ailleurs le deuxième actionnaire de la SNHBM, après l’État, et nous y avons participé à une augmentation de capital. La FDC ne serait absolument pas en mesure de développer elle-même des projets de construction de logements. Notre mission est en fin de compte celle d’une caisse de retraite, c’est-à-dire verser des pensions et calculer les retraites. Tout le reste est accessoire. Sinon, nous devrions embaucher ici 30 personnes, des architectes et ainsi de suite.
MF : La mission du FDC n’est pas de résoudre la crise du logement. De même, sa mission ne peut pas être de résoudre les problèmes de croissance de l’économie luxembourgeoise. En effet, la caisse de retraite tire déjà ses recettes de cotisations de cette économie. Il n’est pas judicieux d’investir dans la main qui vous nourrit. Notre mission, qui consiste à diversifier les risques du FDC, implique donc également une diversification géographique. Bien sûr, nous détenons des participations dans des entreprises luxembourgeoises. Mais ce n’est pas une priorité.
AR : Nous pourrions investir dans des start-ups luxembourgeoises, peut-être en collaboration avec la SNCI. Mais cela irait également à l’encontre de la mission qui nous est confiée. En effet, si la situation du Luxembourg venait à se détériorer, le FDC pourrait lui aussi se retrouver en difficulté. C’est pourquoi, par exemple, la Bourse de Londres n’a plus aujourd’hui, pour les fonds de pension britanniques, le même attrait qu’il y a 20 ans. À l’époque, ces fonds y étaient investis à hauteur de 50 %, contre seulement 3 % aujourd’hui. Ils font le même calcul : éviter autant que possible d’investir l’argent qu’ils ont gagné sur le même marché, sous peine de le mettre en danger.
Quel est exactement le rôle du FDC dans le système de retraite ? Lorsqu’on calcule si le taux de cotisation est encore suffisant pour que les dépenses ne dépassent pas les recettes, le montant de la réserve de retraite n’entre pas en ligne de compte. Même si le FDC a engrangé 2,6 milliards au cours d’une année.
MF : La réserve de retraite est un tampon. Un tampon à la fois financier et politique. Si cette réserve représente cinq fois les dépenses annuelles, les responsables politiques disposent de plus de temps pour adopter des réformes lorsque celles-ci s’avèrent nécessaires. La réserve n’est pas là pour garantir les retraites futures, mais pour financer une transition en douceur. Et plus la réserve est importante, plus cette transition en douceur peut s’étaler dans le temps.
