Le placement du Luxembourg sur la liste grise des juridictions non coopératives en matière de lutte anti-blanchiment et de financement du terrorisme est-il inéluctable, en dépit de l’énergie que les autorités déploient depuis cet été pour corriger les imperfections du dispositif ? L’adoption prévue dans la première quinzaine d’octobre des projets de loi anti-blanchiment et sur l’entraide judiciaire en matière pénale, quelques jours avant la réunion plénière des pays membres du Groupe d’action financière de lutte anti-blanchiment et de financement du terrorisme (Gafi), pourrait laisser insensibles les experts de l’organisation. Le Luxembourg pourrait ainsi intégrer (provisoirement) la « liste grise » aux côtés de la Grèce, qui est actuellement le seul pays de l’UE à figurer au ban des nations.
À ce stade, ce « scénario du pire » ne semble pas avoir été intégré dans la stratégie du gouvernement, qui fonce tête baissée pour conformer ses textes aux standards internationaux, au prix d’ailleurs de quelques dérapages sur les grands principes du droit et l’intérêt du contradictoire. La commission juridique du Parlement a dû corriger le tir cette semaine face au tollé que la réforme de la législation anti-blanchiment avait soulevé dans les milieux d’affaires. Ses membres, pour l’essentiel des avocats, n’ont d’ailleurs pas attendu que les organisations professionnelles (dont l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, lire pages 12 et 13) tirent les premières pour s’accorder sur la nécessité d’amender les textes, en particulier sur les procédures expéditives (dites mini-instructions) que pourraient prendre certaines affaires de blanchiment.
Gilles Roth, CSV, l’un des rapporteurs (avec Jean-Louis Schiltz, également CSV) du projet de loi anti-blanchiment, pense que la commission juridique sera en mesure d’adopter son rapport mercredi 6 octobre, ses membres ayant apporté les correctifs souhaités par le Conseil d’État dont l’avis complémentaire est attendu pour le début de la semaine.
Les Sages ont rendu le 21 septembre un premier avis émaillé de nombreuses oppositions formelles, susceptibles de compromettre le calendrier très serré que s’est donné la Chambre des députés pour faire passer la loi anti-blanchiment en première lecture en octobre. Deux réunions de la commission juridique cette semaine ont permis d’apporter un dernier « toilettage » du texte, en tenant compte, entre autres, des exigences du Conseil d’État (essentiellement techniques et terminologiques) et en écoutant aussi leur propre pouls. Les dispositions les plus choquantes de la réforme anti- blanchiment, allant pour certaines au-delà des exigences du Gafi, ont subi un petit coup de rabot. La Chambre de commerce notait avec un haut-le-coeur non dissimulé dans son avis publié le 16 septembre que la réforme envisagée contrevenait au principe « toute la directive, rien que la directive », si cher aux banquiers. Le texte initial sorti des ateliers des ministères de la Justice et des Finances, ne s’était nullement préoccupé de l’effet répulsif que pouvait provoquer la mise à niveau du dispositif de lutte contre les capitaux douteux ni aux « distorsions de concurrence » par rapport à d’autres places financières « moins disantes » que le Luxembourg dans la répression de l’argent sale.
Personne toutefois n’a osé émasculer les pouvoirs de la Cellule de renseignement financier, le bras armé du parquet dans la lutte anti-blanchiment, dont la force de frappe devrait sortir renforcée de la réforme. La communauté financière, via la Chambre de commerce, avait pourtant sorti de ses tiroirs sa vieille idée de la déconnecter du Parquet (or, c’est ce qui lui confère une grande partie de son efficacité) et en faire une autorité administrative indépendante. Manière pour les banquiers de résoudre les confusions potentielles relatives à la double fonction de renseignement financier et d’organe de poursuite. Des propositions identiques ont été formulées par l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg afin de contourner le problème de la « double casaque du Parquet », notamment lors de procédures d’instruction simplifiée.
Les avis de ces deux organisations n’ont pas été pris en compte par les Sages, qui n’avaient à leur disposition lorsqu’ils furent saisis du projet de loi, que les seuls points de vue peu corrosifs des notaires, des experts-comptables et des réviseurs d’entreprises.
L’un des points les plus controversés de la réforme sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme porte sur l’extension de la procédure d’instruction simplifiée en matière de saisie et de confiscation liées à des affaires de blanchiment. La « mini-instruction » a été introduite dans le droit luxembourgeois en 2006 pour désengorger les cabinets d’instruction, mais fut limitée à des affaires sans grande envergure ni complexité.
Face aux reproches du Gafi qui pointait du doigt l’impossibilité pour le Procureur d’État, sauf cas de flagrant délit, de prendre des mesures provisoires pour geler ou saisir les biens soumis à la confiscation, le gouvernement a étendu la mini-instruction (qui évite le passage par une instruction préparatoire) aux infractions liées au blanchiment. Cette procédure transformant le Parquet en instance non plus « inquisitoire » mais « accusatoire », selon les récriminations du barreau, est une matière particulièrement « sensible » du point de vue des intérêts de la défense et des droits de l’homme. Les personnes incriminées ayant moins de droits (celui d’être entendu par exemple) que lors des procédures ordinaires.
Le texte initial proposé par le gouvernement a provoqué des poussées d’urticaire chez les avocats et les banquiers. Il a aussi déclenché des allergies dans les rangs de la majorité, tenant au fait que le gouvernement avait limité les consultations préalables et qu’une grande partie de son inspiration lui fut dictée par des magistrats (pas forcément conquis d’ailleurs par les idées des experts du Gafi). Le Conseil d’État n’a pourtant pas apposé de niet formel, bien qu’il fit remarquer dans son avis que la complexité et la sensibilité des enquêtes de blanchiment « au regard de leur impact sur la réputation professionnelle des personnes visées » étaient peu compatibles avec les objectifs de la procédure simplifiée mise en place, il y a quatre ans, pour évacuer le « tout venant » et certainement pas pour traiter des cas sensibles et souvent complexes des affaires de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
« La commission juridique n’a pas attendu les observations du Conseil d’État pour soulever elle-même les difficultés que pose la mini-instruction au regard des grands principes du droit », souligne Jean Louis Schiltz dans un entretien au Land. Aussi, pour arrondir les angles et garantir un minimum de droits à la défense, les députés ont limité l’étendu de la procédure d’instruction simplifiée aux affaires de blanchiment qui ne se révèleront pas « trop graves ». Les infractions pouvant encourir des peines de prison de quinze à vingt ans continueront donc d’être traitées comme avant. Un second « correctif » a été apporté à la mouture initiale du gouvernement : « Dans la mesure où, dans le cadre d’une mini-instruction, on s’oriente vers un renvoi de l’affaire, la personne visée aura le droit d’être entendue et de demander à ce que certains devoirs d’instructions soient effectués », indique le co-rapporteur du projet de loi en voyant dans cet amendement des garanties suffisantes pour préserver les droits de la défense.Un troisième « correctif » au texte limitera dans le temps la mini-instruction: le Procureur d’État disposera de trois mois après quoi il devra soit classer l’affaire, soit requérir une instruction « en bonne et due forme », dixit Jean-Louis Schiltz.
La commission juridique, sous l’aiguillon du Conseil d’État qui avait cette fois émis une opposition formelle, a encore corrigé le projet de loi sur la question de l’extradition : les experts du Gafi recommandaient aux Luxembourgeois de prévoir des dispositions pénales contre les personnes que le pays est dans l’impossibilité d’extrader. Le gouvernement avait alors introduit dans le droit une proposition assez révolutionnaire d’obliger systématiquement le Parquet à engager des poursuites. Chez les magistrats luxembourgeois, cette innovation ne fait pas l’unanimité. Encore moins dans les milieux d’affaires et chez les juristes. La disposition devrait donc passer à la trappe, conservant ainsi le choix au Parquet de l’opportunité ou non des poursuites.
La commission juridique a longtemps hésité, face à l’opposition que soulevait, sur le plan constitutionnel, la « transposition » des listes luxembourgeoises de terroristes présumés, à côté de la publication de listes de l’ONU et leur reprise par les règlements communautaires. Une question technique qui a pu être là encore résolue grâce, entre autres, à la limitation de la portée du champ d’application du dispositif aux seules activités financières.
L’autre gros morceau que les députés ont dû trancher pour être certains de faire passer la réforme sur le blanchiment en première lecture dans moins de quinze jours, fut celle des transferts d’argent liquide à partir de 10 000 euros. C’est sans doute l’un des volets du projet de loi qui concerne le plus les résidents luxembourgeois lambda. Jusqu’à présent, ce contrôle, qui relève de la compétence des douaniers, était cantonné à l’aéroport, unique point de « frontière » entre le Luxembourg et les pays extérieurs à l’UE. Le Gafi a exigé de renforcer le dispositif de contrôle du transport physique de cash et le gouvernement s’est engouffré dans la brèche en introduisant la « présomption de culpabilité » contre les personnes qui passaient la frontière à Sterpenich ou Zoufftgen avec plus de 10 000 euros en liquide dans les mallettes ou en contre-valeur en or ou en biens. « L’absence de déclaration d’argent liquide ou une fausse déclaration y relative fait présumer une activité en relation avec un blanchiment ou un financement du terrorisme », indique la version initiale du projet de loi.
Tollé de la part de la Chambre de commerce qui vit dans cette disposition une violation flagrante du principe de la présomption d’innocence ancrée dans la déclaration universelle des droits de l’Homme. On peut se demander qui, du ministère des Finances (Luc Frieden) ou de celui de la Justice (François Biltgen) a eu cette brillante inspiration. La commission juridique l’a rayée d’un trait de plume : « C’est seulement à la demande des autorités douanières que les personnes devront justifier la provenance des fonds » explique au Land le co-rapporteur Gilles Roth en précisant que le ministre de la Justice s’était engagé à aligner les procédures de contrôle et d’identification de toutes les autorités de poursuites. Les douaniers auront donc des pouvoirs identiques à ceux des policiers. Exit aussi des nouvelles dispositions les transports de valeurs.
Reste maintenant aux députés de voter la loi. On leur demande de le faire sans état d’âmes, au nom de la salubrité publique pour préserver la Place financière de Luxembourg contre les nouvelles attaques des « jaloux » de la planète qui ne pensent qu’à égratigner sa réputation. « Nous avons le cul entre deux chaises », résume très prosaïquement le député DP Xavier Bettel. « Je sens qu’on nous pousse, mais il ne faut pas aller trop loin quand même et jeter par-dessus bord les droits élémentaires de la défense ».
Le leader de l’opposition hésite encore entre l’abstention, le vote pour et la motion qui engagerait le gouvernement à revoir la question des droits de la défense une fois la tempête du Gafi passée.