11 décembre 2014. Le grand public luxembourgeois découvre Pascal Saint-Amans. Le responsable des questions fiscales au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) descend du TGV en provenance de Paris. Il marche emmitouflé dans sa doudoune fourrée jusqu’au ministère d’État où l’attendent le Premier Ministre et une poignée de photographes. Le haut fonctionnaire français serre la main de Xavier Bettel (DP) sur le palier de l’hôtel de Bourgogne dans un cliquetis protocolaire. Sourire sympathique, regard fringant cerné par des montures noires et pilosité plus sel que poivre, le visage de la lutte contre l’évasion fiscale internationale apparaît le lendemain dans les journaux locaux. Pascal Saint-Amans devient alors officiellement l’allié du « paradis fiscal » luxembourgeois dans sa réhabilitation aux yeux du monde. Plus particulièrement de son ministre des Finances Pierre Gramegna (DP) qui l’attend ce jour au milieu du mobilier pop art du Premier ministre.
Pascal Saint-Amans, 46 ans alors, a déjà posé des jalons dans la lutte contre l’évasion fiscale depuis son arrivée en 2007 au sein de l’OCDE. L’organisation a pour mission de rassembler ses membres, les pays riches, autour de normes régissant les politiques publiques. La fiscalité grimpe tout en haut de l’agenda au coeur de la crise des subprimes. Le Parlement européen estime que 1 000 milliards d’euros échappent annuellement à l’impôt. Selon l’OCDE, le seul contournement de l’impôt sur les entreprises coûte entre 100 et 240 milliards de dollars aux États, un terrible manque à gagner en période de vaches maigres.
Les fortunes des particuliers planquées à l’étranger apparaissent d’abord dans le viseur de l’OCDE et du G20, à Londres en 2009. Le secret bancaire tombe peu à peu. Les moutons noirs de la finance européenne (la Suisse, le Luxembourg, la Belgique et l’Autriche) lâchent sous la menace des listes et (surtout) concomitamment à la mise en œuvre de Fatca (Foreign Account Tax Compliance Act) aux États-Unis. En 2010, l’Oncle Sam veut savoir où ses congénères parquent leur argent à l’étranger au moyen d’un échange automatique d’informations fiscales. Les révélations médiatiques opèrent en catalyseurs.
La position du Luxembourg évolue radicalement avec les révélations Luxleaks le 5 novembre 2014, « le vrai truc » explique Pascal Saint-Amans, contacté par téléphone fin juillet avant qu’il ne décolle pour sa villégiature de Biarritz, région dont il est originaire. « Les Luxleaks donnent un grand coup de massue sur la tête du nouveau gouvernement », détaille-t-il. « C’est là je pense que Xavier Bettel et Pierre Gramegna prennent la décision de nettoyer les écuries d’Augias ».
En réalité, la coalition arrivée au pouvoir fin 2013 s’affaire depuis lors. Pierre Gramegna n’est pas Héraclès et un jour ne lui suffit pas à effacer les traces de ses prédécesseurs. Quand il s’installe rue de la Congrégation, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements en matière fiscale (émanation de l’OCDE) place le Luxembourg sur la liste des pays non-coopératifs en matière d’échanges d’informations sur demande. Un véritable camouflet puisque le statut met en péril le passage des flux financiers par le Grand-Duché, notamment ceux des institutions internationales.
Le ministre des Finances prend, à la hâte au cours de sa première année, quelques mesures législatives pour redresser la barre. Il en dresse l’inventaire devant la presse nationale au matin des révélations Luxleaks. Elles interviendront à 22 heures. Informé de l’agenda du consortium international de journalistes d’investigation (ICIJ), il veut sauver la face avant le tsunami de réprimandes. Au lendemain des révélations, le Luxembourg « en prend plein la gueule », résume Saint-Amans. À Bruxelles, le tout fraîchement nommé président de la Commission européenne et ancien Premier ministre Jean-Claude Juncker (CSV) tangue. Son remplaçant au ministère d’État est lui aussi « sous pression ». Il appelle à la rescousse. Au cours d’une intervention sur une radio belge le 19 novembre, Xavier Bettel invite le directeur fiscalité de l’OCDE à lui rendre visite. « On n’a rien à cacher », clame-t-il.
Le Jour J, Pascal Saint-Amans confirme que le gouvernement a pris les mesures nécessaires. « Le Luxembourg est considéré à ce stade comme non conforme, néanmoins les progrès réalisés au cours de la dernière année sont vraiment massifs. À peu près toutes les recommandations qui avaient été identifiées dans le rapport sur le Luxembourg font l’objet d’un traitement, les lois sont en train d’être adaptées ou ont déjà été passées. » Le Grand-Duché redeviendra conforme fin 2015.
Aujourd’hui, Pascal Saint-Amans reconnaît cette « volonté d’envoyer un signal fort en montrant une relation très proche de nous, aussi bien le Premier ministre que Pierre (sic) ». C’est d’ailleurs du responsable de la finance luxembourgeoise qu’il se rapproche. « On s’est souvent vus pour évoquer ce qu’il fallait changer », confie « PSA ». Les réunions du Fonds monétaire international (FMI), les sommets Ecofin ou les rencontres ministérielles offrent des opportunités. Puis il y a les crochets informels. « Pierre vient régulièrement à Paris et on déjeune ensemble à ces occasions », raconte-t-il encore.
Union de façade ou sincère engagement? Le technocrate (Sciences-Po Paris et Ecole nationale de l’administration) atteste que Pierre Gramegna a « vraiment joué cartes sur table ». « Il a dit on va changer ce qui est nécessaire et il a changé. Il a dit on met fin au secret bancaire et il l’a fait. Parce que Luc Frieden avait dit mais bien sûr, mais bien sûr, mais en fait il trainait des pieds tant qu’il pouvait », résume Pascal Saint-Amans. À l’inverse de son prédécesseur, Pierre Gramegna s’est entouré pour travailler activement sur la fiscalité. « À la grande époque du Luxembourg, c’était des fonctionnaires qui faisaient juste acte de présence », lâche Saint-Amans. Il précise même « sur Beps, le Luxembourg avait jusqu’alors été aux abonnés absents. Ils ont vraiment changé la dynamique en profondeur, en travail. »
Beps, c’est le plan de lutte de l’OCDE contre l’érosion de la base fiscale des entreprises lancé en 2013. La quinzaine de mesures y préconisées prennent progressivement corps pour éviter les pratiques mises en lumière par Luxleaks, à savoir des accords passés entre des groupes et l’administration fiscale pour une défiscalisation spectaculaire de leurs revenus via le Grand-Duché. Des principes fondamentaux de Beps comme la lutte contre le « chalandage fiscal » sont inscrits dans une convention signée en juin 2017 à Paris par quelque 70 États dont le Luxembourg. Sur son compte Twitter, Pierre Gramegna se réjouit et qualifie l’événement de game changer.
Les normes retenues dans le texte s’appliqueront via un instrument (dit multilatéral) de ratification qui se superpose aux conventions bilatérales. Ce sont précisément ces accords, quelque 3 000 dans le monde, qui régissent les relations fiscales entre les États. Le Luxembourg est lié de la sorte à 81 juridictions. La convention multilatérale et son instrument de ratification (MLI) épargnent les longues tractations visant à en modifier les termes. La convention fixe les grands principes. Il s’avère cependant que les pays de l’OCDE se sont réservés une certaine flexibilité quant à leur application.
« Le Luxembourg a choisi une approche maximaliste en considérant comme conventions fiscales couvertes par le MLI toutes les conventions en vigueur ainsi que celles entrées en vigueur peu après la signature de cet instrument. Quant aux dispositions issues plus particulièrement des actions Beps n’ayant pas le statut de standards minimums, le Luxembourg a poursuivi une approche de prudence », nous écrit le ministère des Finances dans une réponse (très partielle) à nos questions.
« Prudence » donc. Les réserves du Luxembourg s’étalent sur 64 pages. Sont écartées tout un tas de dispositions jugées potentiellement « néfastes pour la compétitivité», comme le relèvent les fiscalistes en chef du cabinet spécialisé Atoz, OIivier Hoor et Keith O’Donnell, dans L’Agefi. «Les choix opérés par le Luxembourg peuvent être accueillis positivement puisqu’une attention particulière a été portée au fait de ne pas compliquer la situation actuelle des contribuables » et en faisant en sorte « de ne pas adopter une approche plus restrictive que celle de ses principaux concurrents.» Seule la limitation du chalandage fiscal (treaty shopping) semble survivre aux tractations avec la reconnaissance de la règle du critère des objets principaux. Un avantage ne doit pas être accordé « s’il est raisonnable de conclure, compte tenu de l’ensemble des faits et circonstances propres à la situation, que l’octroi de cet avantage était l’un des objets principaux d’un montage ou d’une transaction ayant permis de l’obtenir », expliquent les fiscalistes.
« L’essentiel du business luxembourgeois, c’était sur le treaty shopping », fait valoir Pascal Saint-Amans. Fini donc le passage au Luxembourg des dividendes réalisés en France par la filiale d’un groupe américain dans le seul but de contourner la convention de non-double imposition franco-américaine ? Le directeur de l’OCDE l’assure. La convention multilatérale luxembourgeoise est entrée en vigueur ce 1er août.
« Vraiment, ce que je vous dis ce n’est pas de la diplomatie pour servir le gouvernement. On voit quelqu’un qui s’intéresse, qui est constructif, qui est plutôt malin et qui comprend que le temps de bloquer est révolu », insiste le Français au sujet de Pierre Gramegna. La conversion du Luxembourg à la transparence profite bien évidemment au porteur de l’initiative Beps. Un instituteur se targue de faire progresser ses mauvais élèves.
Mais en ce 24 juin, date de leur dernière rencontre, le ministre des Finances a convié son allié parisien pour s’entretenir sur la taxation du numérique. À l’inverse de son invité, Pierre Gramegna ne participe ni au G7 ni au G20 où les grands Etats débattent et se chamaillent aujourd’hui sur la taxation des services numériques. Avec ces entretiens, il s’informe sur la teneur des propos. Les États-Unis acceptent-ils le principe d’une taxation sur le chiffre d’affaires où il est réalisé ? La France souhaite-t-elle appliquer une telle taxe aux seules sociétés numériques telles que Google ou Amazon ? Le Luxembourg veut se positionner sur le dossier. Pascal Saint-Amans joue un rôle de conseiller qu’il assume parfaitement. « Je fais la même chose avec les autres pays membres », rétorque-t-il. Le technocrate saisit la problématique luxembourgeoise. « On change de politique, mais on ne veut pas non plus se tirer une balle dans le pied du point de vue du modèle d’affaires. »
Pascal Saint-Amans a fait adopter le concept de level playing field (les mêmes règles pour tout le monde) à Pierre Gramegna. « Il l’a tatoué sur les deux bras », plaisante le Français. Telle est aussi la stratégie retenue au sein du Haut comité pour la place financière où se réunissent régulièrement ses protagonistes et des représentants du ministère de tutelle. Gerard Cops, tax leader, PwC, résume : « Discuter les mesures au niveau de l’OCDE, bien analyser les impacts des différentes options, mettre à jour les conventions en fonction de la décision choisie via, par exemple, un MLI2 ». La mécanique prendrait un certain temps, probablement quelques années. Une autre réforme fiscale guidant vers une baisse drastique de l’impôt sur les sociétés pourrait être mise en œuvre (accompagnée d’autres mignardises fiscales comme les intérêts notionnels, la suppression de l’impôt sur la fortune et de la retenue à la source sur les dividendes). Tels sont les vœux du secteur financier. Des discussions seront menées avec le patronat à la rentrée. L’impôt, on le voit, c’est décidément une affaire d’hommes. Mais là pour faire en sorte d’avoir le plus petit.