Luc Frieden se tient entre trois ministres comme lui en costume bleu marine, ce mardi à l’Hôtel Saint-Augustin. Il endosse le rôle de maître de cérémonie pour cette présentation de la réforme fiscale. Tel un mode par défaut, il revient au logiciel de sa campagne électorale : « Méi Netto vum Brutto ». Le Premier ministre s’était montré optimiste lors du traditionnel « Neijoerschinterview » sur RTL-Télé : « Lo kommen dräi Joer mat méi einfache Sujeten ». Menton levé, regard au loin, Gilles Roth savoure son heure de gloire. Il martèle son discours : « Eng weider zolidd Entlaaschtung », « eng grouss Gesellschaftsreform », déi familljefrëndlechst Steierreform déi d’Land jee kannt huet ». Les éléments de langage sont rodés. Le ministre des Finances les recycle dans les matinales, sur les réseaux sociaux et au journal télévisé. Avec toujours le vieux mantra : « Personne ne sera perdant ». Doublé d’un nouveau sous-texte : « Tout le monde sera gagnant ».
Luc Frieden fait pâle figure à côté d’un Gilles Roth en pleine verve. Un journaliste s’enquiert sur « l’aile conservatrice » du CSV. Sans hésiter, le ministre des Finances prend la parole (pour citer le Premier ministre selon lequel il n’y aurait pas d’ailes au sein du parti). À sa gauche, Luc Frieden (par ailleurs président du CSV) attend son tour pour parler. Visiblement, le centre de gravité s’est déplacé. Gilles Roth a réussi une prouesse aussi bien technique que politique : une réforme structurelle qui fait (plus ou moins) l’unanimité. Le prix de ce consensus est élevé : 850 millions d’euros en 2028 et 950 millions en 2029. (Le déchet fiscal pour 2030 n’a pas été modélisé.) Mais tout cela serait secondaire, prétend Roth. Une telle réforme, on ne la ferait pas « zum Nulltarif ». Il faudrait parfois « faire preuve de courage ». L’ancien maire de Mamer rassure : « Mir hu stabil a robust Staatsfinanzen ». On ne devrait pas parler de « Käschtepunkt », mais d’un « investissement dans les gens, dans le pouvoir d’achat des gens ». Entendez par là : On verra plus tard, après les législatives de 2028. C’est une autre ironie de l’Histoire : Les libéraux et la gauche avaient promis l’individualisation en 2013 et en 2018. Mais c’est un ministre CSV qui l’aura fait.
En l’espace d’un mois, le gouvernement Frieden-Bettel a déposé deux projets de loi qui devraient transformer en profondeur le système scolaire et le système fiscal. (On peut s’interroger sur la position que défendrait le CSV sur ces deux projets s’il était toujours dans l’opposition.) L’ADR flaire, lui, sa chance de capitaliser sur une autre unique selling proposition. Le parti tente de se profiler comme une version rétro du CSV, comme dernier défenseur de la famille « traditionnelle » et du lifestyle « classique ». La majorité préfère donc mettre le paquet pour rassurer l’électorat conservateur.
À la conférence de presse de ce mardi, le ministre de la Famille, Max Hahn (DP), égrène une série de mesures qu’il avait déjà présentées il y a un mois. (Mais reléguées alors à l’arrière-plan médiatique par la démission de Georges Mischo officialisée le même jour.) Il rappelle donc les augmentations substantielles du Kannergeld et de l’allocation de rentrée scolaire auxquelles auront droit tous les parents, qu’ils soient riches ou pauvres. S’y ajoute une aide réservée, elle, aux ménages à faibles revenus avec des enfants scolarisés. Le coût total de l’opération : 250 millions d’euros. Puis c’est au tour du ministre de l’Éducation, Claude Meisch (DP), d’annoncer que l’État imposera une « tarification uniforme » et « sans suppléments » aux crèches et maisons-relais privées. Ces firmes auxquelles l’État délègue une mission publique devraient dorénavant se satisfaire d’un « bénéfice raisonnable ». « Jo, ee muss et bezuelen ; an dat wär hei de Staat » (du moins aux deux tiers), dit Meisch. Le coût de cette mesure : 79 millions d’euros.
L’ardoise totale des mesures présentées ce mardi dépassera allègrement les 1,3 milliard d’euros. Soit autant que ce que rapporte l’industrie des fonds via la taxe d’abonnement. Dans la fiche financière, on apprend que le ministère avait initialement prévu d’augmenter la charge fiscale à partir d’un revenu supérieur à 150 000 euros, avant d’y renoncer « à la suite d’analyses complémentaires ». Ce sont les « singles » de l’ancienne classe 1 qui devraient le plus bénéficier de la réforme, en se voyant assimilés à la classe 1A, celle des veuves, monoparentaux et célibataires de plus de 64 ans. (Pour lesquels le gouvernement avait déjà réduit la charge fiscale en 2024.) La grande majorité des couples pacsés et mariés auront également intérêt à rejoindre la classe d’imposition « U » (pour unique), du moins si leurs revenus sont comparables.
Gilles Roth leur propose une kyrielle d’incitatifs, qui sont autant de dépenses fiscales. « Ech géif lo net soen : ‘een Leckerli’ », glisse-t-il sur RTL-Radio. C’est la politique de l’arrosoir, au profit des « breet Mëttelschichten », dont Roth s’est toujours présenté comme le champion. Plutôt que d’entrer dans une logique de redistribution, le ministre reste dans la vieille logique de la distribution. Un tableau distribué aux députés et aux journalistes décline les différents cas de figure. Un couple marié ou pacsé gagnant plus de 200 000 euros peut ainsi se réjouir d’un avantage fiscal de 5 011 euros. Le projet de loi relève en outre le plafond d’une panoplie d’abattements, dont le plus important est réservé aux contribuables ayant à charge un enfant de moins de trois ans : 5 400 euros par enfant et par année. Mais on y retrouve également les « frais de domesticité » (l’abattement forfaitaire passe à 6 000 euros), c’est-à-dire principalement la rémunération des femmes de ménage ou, pour reprendre les mots de Gilles Roth, « wann een eng Persoun am Stot huet, déi fir d’Botze responsabel ass ».
Restent les perdants potentiels, à savoir les couples « mono-revenu » ou avec une très forte disparité de revenus. Il s’agit d’une bonne partie de l’électorat du CSV. Le gouvernement leur assure sa protection, en aménageant une sorte de réserve naturelle fiscale. (Et les met en garde : Toute sortie de la classe 2 sera « irrévocable ».) Les contribuables de la classe 2 bénéficient d’une phase transitoire de 25 ans. Gilles Roth le promet dans chacune de ses interviews cette semaine : S’il y a une volonté politique à donner « une durée indéterminée » à la phase de transition, il serait « le dernier à s’y opposer ». Et de répéter : « Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg ». Mais ce provisoire qui durera va encore devoir passer le cap du Conseil d’État. Ce sera le moment le plus périlleux du processus législatif pour Gilles Roth. (Luc Feller, son fidèle lieutenant, siège dans la Haute Corporation, mais il devra s’abstenir des délibérations et du vote.)
L’exposé des motifs prépare le terrain juridique : Il faudrait concilier deux principes fondamentaux, celui de « l’égalité devant la loi » et de « la confiance légitime ». La loi crée effectivement une différence de traitement entre les « anciens couples mariés ou pacsés » et les « nouveaux couples mariés ou pacsés ». (La date butoir se situant au 31 décembre 2027.) Pour le justifier, le gouvernement avance la « légitime confiance » des contribuables : On ne pourrait pas« pénaliser a posteriori » des couples qui ont « fondé leurs choix de vie […] sur le régime fiscal antérieur ». D’autant plus qu’ils ne disposeraient souvent plus « de la capacité réelle de modifier leur situation économique ». La plupart du temps parce qu’ils sont trop vieux ou, comme l’exprime l’exposé des motifs, « dans une tranche d’âge où leurs choix professionnels, familiaux et patrimoniaux sont depuis longtemps stabilisés ». De toute manière, les membres de la classe 2 seront de moins en moins nombreux, « notamment en raison » des divorces et des décès.
Gilles Roth avait laissé aux syndicats le privilège d’annoncer, à l’issue d’une réunion rue de la Congrégation en novembre, qu’il comptait introduire « un mécanisme d’adaptation automatique du barème à l’inflation ». Un cadeau offert à l’Union des syndicats, qui pouvait ainsi afficher une petite victoire. Le Premier ministre était très peu enthousiasmé par cette sortie. Après tout, c’était lui qui, en 2012, avait aboli le mécanisme. (Ce que Roth a rappelé lors de la conférence de presse, ajoutant qu’il avait été, lui, rapporteur du projet de loi.) Le ministre des Finances s’aménage pourtant une certaine marge. Car le mécanisme n’a en réalité rien d’automatique. Lorsque trois tranches indiciaires se seront accumulées, le gouvernement dispose d’une année pour déposer un projet de loi à la Chambre.
Le projet de loi stipule que ce mécanisme d’ajustement s’appliquera « pour la première fois après la troisième adaptation de la cote d’application qui suit l’entrée en vigueur de la loi », c’est-à-dire probablement quelque part en 2030. Jusqu’à la réforme, la progression à froid (une ponction fiscale indirecte) est censée absorber la moitié du déchet fiscal occasionné par la réforme. Gilles Roth promet : « Dat si Suen, déi d’Leit kuerzfristeg net kréien, mee si kréien se awer dann ab dem Joer 2028 zréck ». Un terrain glissant pour un politicien qui a toujours critiqué cette « schleichend Steier ».
Même si Roth fuit aujourd’hui la question du financement de la réforme, lui (ou son successeur) devra tôt ou tard y trouver une réponse. Les perspectives économiques restent relativement maussades. Les perspectives géopolitiques sont, elles, carrément catastrophiques. Gilles Roth peut toujours espérer que la croissance s’amplifie. Ou prier qu’un miracle offshore vienne, comme tant de fois auparavant, résoudre l’imbroglio budgétaire. Pour le reste, ses options ne sont pas légion. Taxer davantage les plus hauts revenus, ce n’est pas à l’ordre du jour. Le député Gilles Roth y avait été favorable alors qu’il siégeait dans l’opposition. Il s’est ravisé : « Mes réflexions personnelles doivent se subordonner à la Regierungsraison », dit-il sur RTL-Radio. En 2022, le fisc avait calculé qu’une augmentation du taux maximal de 42 à 45 pour cent ne rapporterait que cinquante millions d’euros. Mais il s’agit surtout d’un marqueur politique pour Gilles Roth, dont la préférence semble aller vers une future coalition avec le LSAP (qui le lui rend bien en se montrant relativement doux dans ses critiques). Une imposition accrue du capital reste du domaine de l’impensable, d’autant plus que son efficacité dépend de l’abandon du secret bancaire pour les résidents. Quant à l’impôt sur la spéculation foncière (dit « de mobilisation »), il pourrait s’appliquer vers 2035, au plus tôt.
Restent une hausse de l’endettement ou une baisse des dépenses. Gilles Roth se profile comme gardien du « triple S » (pour social) : Se focaliser uniquement sur l’austérité budgétaire, ce serait « le pire » choix pour le pays, a-t-il martelé lors des débats budgétaires de décembre. Mais le ministre commence discrètement à parler dépenses. Comme ce mercredi sur le plateau de RTL-Télé. Évoquant les investissements, il a appelé à garder « Fouss bei Mol » et à ne pas cuire « d’Ham an der Mëllech ». Mais ce sera probablement l’endettement qui finira par financer la réforme. Les trente pour cent ne sont « plus une ligne rouge », répète Roth, alors que le déficit structurel se banalise. Il atteindra 2,6 milliards d’euros en 2029, si on y intègre la réforme fiscale et la hausse des dépenses militaires (à 3,5 pour cent du RNB), a calculé le Conseil national des finances publiques.
Le calendrier est resserré, afin que la réforme puisse entrer en vigueur en 2028, année électorale. L’Administration des contributions directes (ACD) vivra une année 2027 « sportive », admet Gilles Roth sur Radio 100,7. Elle devra mettre en place une campagne d’information, un simulateur en ligne et, surtout, repenser tout le back-office administratif. « D’Steierverwaltung huet mech scho bal verflucht, wéi se gesot kruten : Dir hutt lo ee Joer fir dat ëmzesetzen ». C’est le moment de vérité pour Jean-Paul Olinger, passé de KPMG à l’UEL pour finir à la tête de l’ACD, avec un agenda de « modernisation » et d’« orientation client ». À son arrivée en mai 2024, le nouveau directeur était surpris de découvrir un système informatique remontant aux années 1970 et tournant sur base d’un mainframe. La priorité a été donnée à la digitalisation de l’ACD, qui, selon Gilles Roth, devrait coûter « plus de cent millions d’euros ». L’ACD en est encore à la phase de conceptualisation. Elle veut passer par un prestataire externe, c’est-à-dire une solution standardisée à paramétrer selon les spécificités locales.
La digitalisation est censée faciliter le travail des agents du fisc, qui auront à gérer un double-système d’imposition (la nouvelle classe « U » et l’ancienne classe 2) et une augmentation abrupte du nombre de dossiers. Leur tâche sera compliquée par l’épineux problème des communautés de biens : Comment allouer les loyers, dividendes et intérêts touchés jusque-là par des couples ? « Les revenus provenant de capitaux mobiliers et les revenus locatifs […] sont attribués au propriétaire ou titulaire des éléments de fortune les générant », lit-on dans le projet de loi. Mais comment déterminer ce qui appartient à qui ? « Il convient de se baser sur les actes authentiques justifiant de la propriété », précise le commentaire des articles. Et plus loin : « Toute preuve contraire, tel que par exemple un contrat de mariage […], peut être apportée […] afin de justifier une autre répartition des revenus entre conjoints ou partenaires. » Voilà ce qui annonce de belles embrouilles. D’autant plus que certains ménages pourraient être tentés de s’initier aux arts obscurs de l’optimisation fiscale et du profit shifting intra-couple. (Des fictions comptables qui sont risquées, car elles créent des réalités en droit civil, notamment en cas de divorce.)
La question du splitting a fait couler beaucoup d’encre. Introduite en 1967, elle exprime une approche familialiste de la fiscalité. Concrètement, le mécanisme consiste à additionner les revenus d’un couple, à en diviser la somme par deux, puis à y appliquer le barème d’imposition. Cela permet de freiner la progressivité de l’impôt, surtout lorsque les écarts de revenus sont prononcés. Dans un petit livre d’Idea paru en mai 2025, l’ancien lobbyiste patronal Jean-Jacques Rommes emploie un registre alarmiste : « Mettre fin à l’imposition collective […] n’est-ce pas, sans le dire, vouloir, davantage encore, minorer le mariage, voire œuvrer à réaliser le rêve de Mikael Bakounine d’« abolition, non de la famille naturelle, mais de la famille légale, fondée sur le droit civil et sur la propriété ». Une vision dystopique qui devrait être nuancée par le fait que 29 pays membres de l’OCDE (sur 38) sont passés à l’individualisation depuis les années 1970. (Au sein de l’UE, seuls l’Irlande, la France, le Portugal et l’Allemagne ont maintenu le ménage comme unité de taxation.)
Toujours dans la publication d’Idea, la fiscaliste Fatima Chaouche rappelle le célèbre article 212 du Code civil (lu à tous les mariages) : « Les conjoints se doivent mutuellement fidélité, secours, assistance ». Une individualisation de l’impôt devrait tenir compte de cette charge sur la capacité contributive ; on pourrait ainsi instaurer « un abattement pour époux ou partenaire à charge », estime la référendaire à la Cour administrative. Le projet de loi déposé ce mardi ne prévoit pas de tel mécanisme de compensation. Gilles Roth esquive la question ce mardi sur RTL-Radio : « Je suis ministre des Finances. Je ne suis pas responsable de changer le régime primaire du mariage dans le Code civil ».
La classe d’impôt unique « supprimera la responsabilité conjointe des couples mariés en matière d’impôt sur le revenu », lit-on dans l’exposé des motifs. Et, plus loin : « Les conjoints ne sont plus obligés de se communiquer mutuellement leurs revenus à des fins fiscales ». Les auteurs rappellent brièvement les effets pervers du splitting : Au Luxembourg, la charge fiscale du « second apporteur de revenu » serait parmi les plus élevées dans l’OCDE. Ce qui signifie concrètement que l’imposition collective peut décourager l’activité professionnelle de la moitié du couple qui gagne moins (dans deux tiers des cas, ce sont les femmes). Mais cette critique du piège à l’emploi, le gouvernement CSV-DP la mobilise peu. Son argumentaire reste largement apolitique : « Méi Netto vum Brutto ».