La fiscalité n’est pas la matière préférée des étudiants en économie et en finance. Pourtant ils y apprennent des tas de choses intéressantes. Comme par exemple qu’un « bon impôt » est celui qui a une large assiette (un grand nombre de personnes y sont assujetties) et un taux faible ou modéré. Cela le rend indolore tout en rapportant beaucoup. Si, en plus, il frappe un bien indispensable à la vie sociale et d’une valeur unitaire élevée, c’est le jackpot. D’où l’importance de la fiscalité immobilière dans les prélèvements obligatoires des différents pays.
Pour autant jamais jusqu’ici elle n’avait fait l’objet d’un panorama au niveau mondial. C’est pourquoi le document publié par l’OCDE le 21 juillet, intitulé « Housing Taxation in OECD Countries » présente un intérêt tout particulier. Riche de 140 pages il fournit une évaluation comparative des politiques de fiscalité du logement dans les pays membres et identifie les options de réforme.
Dans les pays de l’OCDE, le logement constitue le principal poste de dépenses des ménages, et sa part dans le budget total n’a cessé de s’accroître ces dernières années. C’est le principal investissement que réalisent les ménages au cours de leur vie, de sorte que les résidences principales représentent environ cinquante pour cent du patrimoine total des ménages, toutes catégories confondues, une proportion qui passe à soixante pour cent dans la classe moyenne.
Bien évidemment l’importance de l’immobilier varie considérablement d’un pays à l’autre. Ainsi la part des propriétaires va de 44 pour cent de l’ensemble des ménages en Allemagne à 93 pour cent en Lituanie. Avec 69 pour cent le Luxembourg se trouve à un niveau voisin de la Belgique, des États-Unis, du Japon et de l’Italie, mais derrière l’Espagne (76 pour cent) et devant la France (58 pour cent). Le patrimoine immobilier, incluant les résidences secondaires, pèse moins de quarante pour cent du total aux États-Unis et environ 55 pour cent au Royaume-Uni, mais plus de 80 pour cent au Chili, en Lettonie ou en Grèce. Avec 71 pour cent le Luxembourg fait partie du peloton de tête alors que les pays voisins (Pays-Bas, France, Allemagne et Belgique) sont entre 63 et 66 pour cent.
La détention de biens immobiliers est très inégalitaire, quoique moins que celle des actifs financiers. « Les ménages à haut patrimoine et, dans une moindre mesure, ceux à haut revenu, détiennent une part disproportionnée des résidences principales, ainsi que la majorité des résidences secondaires » écrivent les auteurs du rapport. La valeur de la résidence principale est 3,6 fois plus élevée chez les vingt pour cent ayant les plus hauts revenus, par rapport aux vingt pour cent qui gagnent le moins. Si on raisonne en termes de patrimoine l’écart est de un à quinze !
La proportion de propriétaires et le montant des actifs immobiliers sont aussi fortement corrélés à l’âge. Les ménages âgés sont plus souvent propriétaires que les autres et la valeur nette moyenne de la résidence principale est deux fois plus élevée chez les personnes âgées de 65 à 74 ans que parmi les 35-44 ans. L’évolution récente des prix tend à accroître l’inégalité en fonction de l’âge, les jeunes générations éprouvant de plus en plus de difficultés à accéder au statut de propriétaire même avec des revenus convenables.
L’attention portée par l’OCDE à la fiscalité immobilière s’explique de plusieurs manières. Au sortir de la crise sanitaire, à un moment où le « quoi qu’il en coûte » n’est plus de mise en dépit du risque de récession, de nombreux pays cherchent à redresser leurs finances publiques en mobilisant toutes les recettes fiscales possibles.
Les pouvoirs publics subissent aussi des pressions grandissantes pour s’attaquer à la question du creusement des inégalités et à celle de la baisse de l’accessibilité du logement, qui risque de s’aggraver avec la hausse des taux. Enfin, selon l’OCDE, dans un contexte où la mobilité internationale des capitaux et des personnes ne cesse de croître, les administrations fiscales pourraient être tentées d’augmenter les recettes provenant de bases d’imposition moins mobiles, en particulier la propriété immobilière.
La fiscalité immobilière joue déjà un rôle important dans la zone OCDE, dans la mesure où les pays prélèvent un large éventail d’impôts sur les biens immobiliers résidentiels. Dans tous les pays de l’OCDE existent des impôts périodiques sur la propriété immobilière. Les propriétaires de biens mis en location sont imposés sur leurs revenus locatifs et, dans une minorité de pays, les propriétaires occupant leur bien immobilier en tant que résidence principale sont imposés sur les « loyers imputés » : il s’agit du loyer fictif qu’auraient à payer les propriétaires s’ils étaient locataires du logement qu’ils habitent.
Les impôts sur les transactions sont extrêmement répandus, en particulier lors de l’acquisition (trente pays sur 38). Le montant des droits de mutation ou d’enregistrement n’est pas négligeable (sept pour cent au Luxembourg, jusqu’à 5,8 pour cent en France pour l’achat d’un logement ancien). Quant aux ventes de logements elles sont souvent passibles d’impôts sur les plus-values : c’est le cas dans quatorze pays membres sur 38, mais les gains en capital réalisés en cas de cession de la résidence principale sont le plus souvent exonérés. Enfin lorsqu’un bien immobilier est transféré aux héritiers du propriétaire à la suite de son décès, ou quand il leur a été donné de son vivant, il peut également être soumis à des impôts sur les successions et les donations (24 pays sur 38). Mais la fiscalité immobilière fait aussi place à des possibilités de réduction des impôts et taxes, la moitié des pays de l’OCDE, dont le Luxembourg, permettant par exemple de déduire de ses revenus les intérêts d’emprunts.
Le rapport de l’OCDE est très critique sur plusieurs aspects de la fiscalité immobilière, au nom de l’équité, de l’efficacité économique et du potentiel de recettes mobilisables. Il apparaît que dans de nombreux pays, comme la France, les impôts récurrents sur la propriété foncière reposent sur des valeurs cadastrales obsolètes, ce qui affaiblit considérablement leur potentiel fiscal car les recettes n’augmentent pas au même rythme que la valeur des biens immobiliers. Cette situation est aussi contraire à l’équité, des ménages possédant des biens dont la valeur s’est appréciée ne payant pas davantage d’impôts pour autant, et peut être un frein à la mobilité en incitant les propriétaires à rester dans des logements qui ne correspondent plus à leurs besoins. C’est aussi au nom d’une possible entrave à la mobilité résidentielle et professionnelle que l’OCDE considère comme trop fréquente et trop élevée la taxation des transactions immobilières.
Le fait que la majorité des pays exonèrent totalement les plus-values réalisées sur la vente de la résidence principale procure des avantages importants aux ménages les plus riches. D’autres formes d’allègement fiscal, en particulier la déductibilité des intérêts d’emprunt, se révèlent inefficaces pour augmenter la proportion de propriétaires.
Parmi les préconisations de l’OCDE, le seul allègement suggéré concerne la réduction des droits de mutation qui « améliorerait l’équité verticale et horizontale ». Cette baisse serait compensée par « une mise à jour régulière des valeurs des propriétés », qui se traduirait par une augmentation des impôts fonciers, désormais calculés sur une base plus conforme aux réalités économiques.
Le rapport suggère par ailleurs que, « tout en continuant d’exonérer les plus-values de cession de la résidence principale pour la plupart des ménages », on taxe celles-ci au-delà d’un seuil à définir, afin de « renforcer la progressivité de l’impôt et réduire la pression inflationniste sur les logements ».
Les aides directes facilitant l’accès à la propriété ont parfois un effet inflationniste, comme on l’a vu en France entre 2015 et 2022 avec un dispositif offrant la possibilité de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu à l’occasion d’un investissement locatif. Elles pourraient être avantageusement remplacées par un soutien à l’offre de logements ou des mesures tendant à une utilisation plus efficace du parc existant comme la taxation des logements vacants.
Le rapport reconnaît toutefois que « même lorsque les politiques fiscales peuvent jouer un rôle positif, elles ne sont pas forcément aussi efficaces que d’autres instruments (notamment la réglementation) et devront généralement s’accompagner d’autres mesures »..
Hors concours
La valeur moyenne d’une résidence principale au Luxembourg s’établit à 582 202 dollars selon l’OCDE (chiffres 2019). Avec un tel chiffre, le Grand-Duché est hors concours car son suivant immédiat, l’Australie, affiche une moyenne de 355 718 dollars soit 39 pour cent de moins. La moyenne de l’OCDE est seulement de 163 857 dollars. Le décalage est très important avec les pays voisins : la résidence principale d’un Luxembourgeois vaut en moyenne 2,6 fois plus que celle d’un Belge, trois fois plus que celle d’un Néerlandais, quatre fois plus que celle d’un Français, et 4,6 fois plus que celle d’un Allemand ! Le Luxembourg est cependant plus « égalitaire » que ses voisins : la valeur moyenne d’un bien détenu par les vingt pour cent ayant les plus revenus est trois fois supérieure à celle d’un bien détenu par les vingt pour cent les moins dotés. Seule la Belgique fait mieux avec un écart de 2,4. En revanche il est de 6,4 en France, 6,7 aux Pays-Bas et même de 9 en Allemagne. Au niveau de l’OCDE, l’écart est de 3,7.
Logement et environnement
Le logement présente d’importants impacts environnementaux. L’empreinte carbone du secteur résidentiel représente environ 22 pour cent de la consommation d’énergie finale mondiale et 17 pour cent des émissions de CO2 liées à l’énergie, dont l’essentiel de la consommation provient du chauffage. Le logement est également une source majeure de particules fines. Plus largement, le logement a une influence sur l’utilisation de l’espace et la biodiversité, par exemple par la perte de terres rurales et la fragmentation des habitats naturels, ainsi que sur les transports et la consommation d’eau. Dans de nombreux pays (Luxembourg, Allemagne, France, Italie, États-Unis) existent des incitations fiscales pour la rénovation énergétique des bâtiments mais elles sont généralement accordées sans conditions de revenus et créent un « effet d’aubaine » pour les ménages aisés qui sont les plus nombreux à en bénéficier. L’OCDE appelle à mieux cibler ces aides pour s’assurer qu’elles touchent en priorité les ménages à faibles revenus. Cela irait dans le sens d’une meilleure équité et serait aussi plus opportun car ces ménages « sont plus susceptibles d’occuper des logements avec une grande possibilité de réduction de la consommation d’énergie ». gc