L’Europe de demain

Quelle sera la véritable question? C’est bien d’avoir un référendum sur l’adoption de la Constitution européenne. Mais s’agira-t-il de déterminer si le texte correspond aux attentes ou plutôt s’il est meilleur que les traités actuels? Ou s’agit-il de savoir si, oui ou non, le Luxembourg devrait rester membre de l’Union européenne?
Trop fédéral ou pas assez; trop peu social ou posant trop de risques sur le plan fiscal; faisant la part belle aux «grands» ou pas assez cohérent pour faire de l’Union un acteur international équivalent aux États-Unis – la Constitution offre de nombreux flancs d’attaque. Mais sur une question, il y a unanimité: la Constitution est préférable au traité de Nice actuellement en vigueur. Le nouveau texte est unifié et rassemble la Communauté économique européenne (traité de Rome de 1958) et l’Union européenne (traité de Maastricht de 1993) ainsi que leurs nombreuses révisions (Acte unique, Amsterdam et Nice, entre autres) enfin dans un ensemble cohérent et toiletté. Qui reste cependant d’une complexité interdisant toute comparaison avec un roman d’été. Dans sa version provisoire, la Constitution s’étend sur 325 pages – sans compter les 440 pages d’annexes...
La Constitution européenne ne changera rien aux objectifs fondamentaux de l’Union. Comme il y a 46 ans, on trouve au cœur du système les questions économiques et le marché unique. S’y ajoute, depuis Maastricht, le volet de l’«espace de liberté, de sécurité et de justice» et celui de la politique étrangère et de la défense.1 À l’engagement existant au «développement durable», à la «stabilité des prix» et à «un niveau élevé de protection (...) de l’environnement» s’est cependant ajouté la concurrence «libre et non faussée» et la reconnaissance de l’«économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social». Cela peut paraître superficiel, mais de longues nuits passent avant la formulation définitive de tels paragraphes.
Bien qu’on parle en général de la «Constitution européenne», la désignation exacte est «traité constitutionnel». Conclu entre États, il s’agit d’un traité. Mais surtout avec l’intégration de la Charte des droits fondamentaux, s’adressant aux citoyens européens, le texte va au-delà d’un traité international ordinaire. La Charte a en fait été adoptée en 2000 déjà, mais on ne peut pas l’invoquer devant un juge. Avec l’entrée en vigueur de la Constitution, cela changera. Les États membres, le Royaume-Uni en tête, ont cependant tout fait pour qu’elle n’accorde pas de nouveaux droits au niveau national. Ce qu’il en adviendra dépendra cependant de son interprétation par la Cour de justice de l’Union au Kirchberg. La Constitution, en accordant à l’UE la personnalité juridique, ouvre par ailleurs la voie pour que l’UE adhère en tant que telle à la Convention européenne des droits de l’Homme et se soumette ainsi à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.
L’attention lors des négociations de la Constitution, dès la mise en place de la Convention sur l’avenir de l’Europe début 2002 jusqu’à la fin de la conférence intergouvernementale en juin dernier, se concentrait sur l’agencement des principales institutions de l’UE: Commission, Conseil des ministres et Parlement européen. Il en sort une réelle avancée. Enfin, chaque acte législatif sera soumis à un contrôle parlementaire. Quand le Conseil décide à la majorité (qualifiée), il doit accepter, comme dans un système bicaméral traditionnel, les pouvoirs de co-décision du PE. Quand il décide à l’unanimité, chaque ministre peut être contrôlé par son parlement national. Vu du Luxembourg, le nouveau système de vote au Conseil (55 p.c. des États représentant 65 p.c. de la population) constitue plutôt un gain de pouvoir. S’il y a des perdants, ce sont les pays de taille moyenne.
La principale innovation sur le plan institutionnel à avoir survécu aux débats de la Convention est le nouveau président permanent du Conseil européen. Les sommets des chefs de gouvernement, qui se réunissent en principe quatre fois par année, seront désormais dirigés par un président élu pour deux ans et demi. Le Premier ministre Jean-Claude Juncker avait combattu cette idée mais n’a pu imposer ses vues face aux velléités des « grands». Le résultat des discussions controversées est une définition particulièrement floue du nouveau poste. Il reste à voir quelle place ce président pourra trouver dans l’UE. Ceci d’autant plus que le principe des présidences tournantes, assurées pour six mois par un pays, reste en place pour le Conseil des ministres. Il serait étonnant de voir les Premiers ministres des pays qui assurent la présidence se contenter d’un rôle de comparses, alors que leurs ministres continuent à présider leurs Conseils respectifs.
Le processus qui a donné naissance à la Constitution n’avait pas comme but unique de faire avancer l’intégration européenne. Il s’agissait au contraire aussi d’une tentative de répondre au désintérêt, voire à l’euroscepticisme croissant auprès des Européens. La première victime de ce mouvement est la fameuse phrase «ever closer union» (la version française n’a jamais ému personne), qui a disparu du préambule, mais survit – les Anglais semblent l’avoir raté – dans la Charte.
Pour ceux qui s’attendaient à ce que l’UE lâche du lest et abandonne certains pouvoirs, le résultat reste décevant. La tentative de définir et délimiter de manière précise les compétences de l’UE ne satisfait ni les europhiles ni les eurosceptiques.
Les «conventionnels» ont par contre joué sur les mots: adieu, les «règlements» et «directives» de Bruxelles; bienvenu, les «lois» et « lois-cadres». L’hymne, la journée et le drapeau européen deviennent officiels. La devise européenne sera: «Unie dans la diversité.»
Trois principes régissent explicitement les travaux de l’UE: celui d’attribution (l’Union n’a d’autres pouvoirs que ceux que la Constitution lui confère), celui de subsidiarité (l’Union n’intervient que si elle peut apporter une réelle valeur ajoutée par rapport au niveau national) et celui de proportionnalité (l’action de l’Union n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs). La procédure d’«initiative populaire» innove. Par une pétition rassemblant au moins un million de signatures, les Européens peuvent désormais provoquer le lancement d’une procédure législative sur un sujet.
Pas tous les changements en vue de résorber le fameux déficit démocratique ont été accueillis les bras ouverts à Luxembourg. Jean-Claude Juncker n’a jamais caché qu’il n’était pas demandeur pour que certaines procédures auConseil des ministres soient rendues publiques. Il y a deux ans, à Seville, il avait d’ailleurs bloqué cette réforme presque tout seul. Jacques Santer, membre de la Convention, n’était pour sa part pas très chaud pour la procédure accordant aux parlements nationaux un droit de regard sur l’application du principe de subsidiarité, jusqu’ici appréciée par les eurocrates eux-mêmes. Dorénavant, les parlements des États membres (au moins un tiers d’entre eux) peuvent demander qu’une proposition de loi soit réexaminée. Ils peuvent par ailleurs saisir la Cour de justice en cas de violation supposée du principe de subsidiarité.
Quant aux progrès en terme d’intégration européenne, ils se trouvent souvent dans le détail. Dans une cinquantaine de domaines politiques, souvent de second ordre, le Conseil des ministres décidera dorénavant à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité. Cela donnera un coup d’accélérateur. La sécurité sociale relative aux frontaliers passe aussi à la majorité. Le Luxembourg l’a accepté après l’introduction d’une procédure de « frein d’urgence» intervenant quand un pays a des problèmes fondamentaux avec une mesure. Sur le plan social, les avancées sont limitées, mais bénéficient de l’introduction d’une «clause sociale» couvrant l’ensemble des politiques de l’UE. En matière de fiscalité, l’unanimité reste en vigueur, tout comme pour les ressources financières de l’Union. Il en est de même pour la culture et l’audiovisuel (la fameuse «exception culturelle» française) ainsi que l’éducation et la santé dans le commerce international.
Plus étonnant est peut-être le manque d’avancées en matière de coopération économique. Cinq ans après l’introduction de l’euro, la contrepartie politique au volet monétaire se limite à une solution minimale. La monnaie est unique, les politiques économiques restent nationales. L’Eurogroupe, les ministres des Finances de la seule zone euro, gagnent par contre en pouvoir et prendront davantage de décisions sans les autres.
Au début du processus qui a mené à la Constitution, nombreux étaient ceux qui y voyaient la chance (ou la nécessité) de définir une fois pour toutes la finalité de l’Union européenne. Plus de deux ans plus tard, ces attentes ont été déçues. La Constitution prolonge la tradition d’une construction européenne sui generis, refusant de choisir entre un modèle fédéral, confédéral ou intergouvernemental et aboutissant dans un compromis résultant d’ambitions parfois diamétralement opposées. La Constitution reste ainsi marquée par les limites que s’imposent les voyageurs qui, certes, sont prêts à partir, mais ne savent pas trop où aller.
1 La coopération judiciaire et policiaire ainsi que la politique étrangère et la défense seront traités dans les prochains articles de cette série dédiée à la Constitution européenne