La création d’un comité du risque systémique (CRS) est l’implémentation en droit luxembourgeois d’une recommandation du Comité européen du risque systémique (CERS) constatant l’insuffisance d’une vue macroprudentielle cohérente par rapport à une surveillance microprudentielle assez avancée. Au Luxembourg, ce forum qui portera la dénomination de « comité du risque systémique » réunira ainsi le Gouvernement, la Banque centrale du Luxembourg (BCL), la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF), et le Commissariat aux assurances (CAA).
Le Conseil d’État a soulevé dans son avis sur ce projet de loi certaines questions fondamentales touchant d’une part au partage du secret entre les différentes autorités composant le futur comité et d’autre part aux pouvoirs de ce dernier. Ces objections retarderont vraisemblablement l’adoption du projet de loi et il sera intéressant de voir comment le gouvernement se positionnera face à ces questions.
Jusqu’au début de la crise financière en 2007, régulation et supervision bancaires se fondaient traditionnellement sur une approche microprudentielle. Les régulateurs se plaçaient dans une perspective d’équilibre partiel, veillant avant tout à la bonne solidité des établissements financiers pris individuellement, en partant du principe que le système financier et l’économie formaient un tout. En réponse à la crise financière mondiale, la Commission européenne avait chargé un Groupe de haut niveau, présidé par Jacques de Larosière, d’étudier les modalités d’un renforcement du dispositif de surveillance en Europe afin de mieux protéger les citoyens et de rétablir la confiance dans le système financier. Dans ses conclusions, le Groupe avait souligné que ce dispositif devait également mettre l’accent sur la stabilité du système financier dans son ensemble et recommandé la création d’un organisme, au niveau de l’Union, chargé d’assurer la surveillance du risque au sein du système financier dans son ensemble. Ces considérations présidèrent à la création, en 2010, du CERS, qui fut chargé de coordonner la conduite de la politique macroprudentielle au sein de l’UE et de stimuler, par ses alertes ou ses recommandations, les actions des autorités nationales ou européennes en ce domaine.
Dans l’accomplissement de sa mission, il peut émettre des avertissements lorsqu’il juge qu’il existe des risques systémiques importants, et formuler des recommandations concernant les mesures à prendre face aux risques identifiés. Le CERS travaille en étroite collaboration avec la BCE, qui lui fournit un soutien analytique, statistique, administratif et logistique. Au Luxembourg, l’implication, notamment de la BCL, mais aussi de la CSSF en matière de supervision macro-prudentielle s’est accrue suite à la mise en place du CERS.
Le CERS implique de nouvelles responsabilités, notamment pour les banques centrales qui jouent désormais un rôle de premier plan dans la surveillance macro-prudentielle européenne en raison de leur expertise et de leurs responsabilités existantes en matière de stabilité financière. Le président de la BCL est un membre avec droit de vote du Conseil général du CERS, seul organe décisionnel de cette institution. Par ailleurs, les autorités nationales de surveillance sont associées au Conseil général en tant que membres ne disposant pas de droit de vote afin de partager leur expertise et leurs informations spécifiques. À cet égard, la BCL est représentée au Conseil général comme autorité de supervision en matière de liquidité, selon un principe de rotation avec les autres autorités nationales de supervision.
En ce qui concerne la CSSF, la dimension internationale et européenne de sa mission devient plus importante, du fait de son implication dans le Système européen de surveillance financière (SESF) et dans les mécanismes de la future Union bancaire. Dans le contexte du SESF, la CSSF participe à chacune des autorités qui le composent.1 Ces autorités européennes de surveillance regroupent des représentants de toutes les autorités de surveillance des États membres de l’Union européenne. Elles sont chargées de contribuer à l’élaboration de normes et de pratiques communes en matière de réglementation et de surveillance. Par ailleurs, elles veillent à l’application, par les autorités de surveillance des États membres, d’un ensemble unique de règles harmonisées et de pratiques cohérentes en matière de surveillance. En application des règlements européens instituant ces autorités, la CSSF se conforme aux orientations, aux recommandations et aux autres mesures convenues par les Autorités européennes de surveillance ou, si elle ne le fait pas, en donne les raisons (comply or explain). Par ailleurs, la CSSF participe en tant que membre non-votant au CERS.
Une autre composante maîtresse de l’architecture de la surveillance européenne est le Mécanisme de surveillance unique (MSU) des banques dans la zone euro en contrepartie de la possibilité de recapitalisation directe par l’ESM (European Stability Mechanism) des banques en difficulté. Le projet de règlement européen2 conférant des tâches spécifiques à la BCE en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit a été publié le 12 septembre 2012. Ce projet prévoyait déjà le transfert d’un nombre important de compétences en matière de surveillance prudentielle des autorités nationales vers la BCE.
La mise en place de ce nouveau cadre de coordination de la politique macroprudentielle entre la BCE et les autorités nationales devra être conciliée avec l’établissement, au sein du Système européen des banques centrales, d’une structure de gouvernance permettant à la fois d’assurer l’autonomie de l’exercice de la surveillance individuelle des établissements de crédit et de préserver l’indépendance de la politique monétaire. En matière macroprudentielle, il faudra établir des agencements particuliers reflétant la hiérarchie qui prévaut déjà au niveau de la plupart des pays membres, où la banque centrale est l’instance prééminente concernant l’introduction de réglementations destinées spécifiquement à prévenir les risques de nature systémique. Par ailleurs, la BCE va devoir se concerter avec le CERS, qui gardera ses propres compétences macroprudentielles. Celles-ci sont à la fois plus limitées que celles de la BCE, car le CERS n’a qu’un pouvoir d’alerter ou de recommander, sans prise directe sur l’utilisation même des instruments, et plus larges dans la mesure où le mandat du CERS couvre l’ensemble de l’UE et excède le seul segment des établissements de crédit pour s’étendre à l’ensemble du secteur financier.
Dans son exercice de la surveillance prudentielle et des missions qui lui sont attribuées par le règlement en question, la BCE sera assistée par les autorités nationales. Est autorité nationale, celle qui l’est dans un pays membre au sens des directives bancaires (2006/48/CE et 2006/49/CE), d’où, seule la CSSF est actuellement à considérer comme telle au Luxembourg.
Ce bref survol montre que l’architecture européenne et nationale de la surveillance du secteur financier est devenue plus complexe, avec la multiplication des acteurs et la répartition des compétences. Il restera à déterminer si l’ajout d’une strate macroprudentielle la rendra aussi plus efficace.