Étonnante, l’évolution du projet de loi n° 5858, portant modification de la loi communale et de la loi électorale, l’est sans conteste : entre une confirmation de l’exclusion complète des élus non-Luxembourgeois des postes de bourgmestre et d’échevin, telle que précisée dans l’article 5 du premier texte, initialement déposé par le ministre Jean-Marie Halsdorf (CSV) en mars 2008, et la version qui est actuellement discutée et ouvre, dans son article II, ces fonctions exécutives à tous les étrangers, qu’ils soient ressortissants européens ou de pays tiers, à la seule condition qu’ils aient résidé au Luxembourg pendant cinq années au moment du dépôt de candidature, le législateur a pris le sens radicalement inverse. D’une limitation de la participation politique, telle qu’elle est pratiquée actuellement – depuis la modification de la loi électorale de 2003, tous les non-Luxembourgeois ont le droit de vote actif (c’est-à-dire peuvent être électeurs), les ressortissants européens ont en plus le droit de vote passif (se faire élire à un poste de conseiller communal), mais les fonctions exécutives de maire et d’échevin restaient réservées aux Luxembourgeois –, on passe à une libéralisation, et donc une plus grande égalité des citoyens devant la loi.
Que s’est-il passé entre les deux moutures du texte ? Il y a eu les élections législatives de 2009, et dans sa déclaration ainsi que son programme gouvernementaux, le gouvernement Juncker/Asselborn II promit d’ouvrir le droit de vote passif aux élections communales aux ressortissants non-communautaires, « dans un souci d’élargir la participation politique » et même d’abolir cette interdiction faite aux détenteurs d’un passeport étranger d’accéder aux postes de bourgmestre et d’échevin. Promesse que le Premier ministre Jean-Claude Juncker (CSV) réitéra, sous les applaudissements enthousiastes de la salle, lors de la séance académique pour le trentième anniversaire de l’Asti (Association de soutien aux travailleurs immigrés), en mars 2010, affirmant vouloir abolir la catégorisation de la population, « qui ne fait plus de sens ».
Bien sûr, les associations de défense des droits des étrangers aimeraient aller plus loin encore et militent pour un traitement complètement égalitaire, qui abolirait aussi la condition de résidence de cinq ans toujours imposée aux non-Luxembourgeois – ce qui impliquerait aussi une inscription d’office des électeurs, comme c’est le cas pour les autochtones, et, partant, une obligation de vote. Mais le gouvernement ne veut pas encore aller aussi loin. Lors de la dernière modification de la loi électorale, en 2008 seulement, les délais pour l’inscription des ressortissants étrangers sur les listes électorales ont été prolongés jusqu’au 86e jour avant les élections communales ou européennes – donc cette année, ce sera le 14 juillet. « C’est encore beaucoup trop tôt, les gens ne pensent pas encore aux élections du 9 octobre en été, regrette Nénad Dubajic, chargé d’études du Cefis1. Et, on sait d’expérience que les campagnes électorales ne commencent véritablement qu’à la rentrée. Techniquement, il devrait être possible de ne clôturer ces listes qu’une semaine avant l’échéance électorale. »
Alors que le nombre de nouvelles inscriptions entre les élections communales avait considérablement progressé entre 1999 et 2005 – plus 73 pour cent, à 23 957 nouvelles inscriptions, alors qu’au sein de la seule communauté portugaise, les inscriptions avaient même fait un bond spectaculaire de 117 pour cent –, le Cefis constate une baisse dans son bilan intermédiaire dressé au 9 octobre 2010, soit un an avant les élections. Ainsi, le taux d’inscription des étrangers passe de quinze pour cent (de la population étrangère totale) en 2005 à douze pour cent actuellement. Le poids électoral, soit le taux de cette population étrangère dans l’électorat global, baisse lui aussi d’un point à neuf pour cent. Déçus, les chercheurs du Cefis voient néanmoins une corrélation entre cette baisse et la nouvelle loi sur la double nationalité, entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Cette première année-là, 4 209 personnes ont acquis la double nationalité luxembourgeoise ; en tout, presque 10 000 personnes sont devenues luxembourgeoises en 2009 – et les Portugais constituent la population la plus importante dans ce groupe-là.
En ce qui concerne les ressortissants des pays tiers, les inscriptions sont encore plus faibles : autour de dix pour cent des résidents originaires des pays des Balkans, et seulement cinq pour cent des Cap Verdiens. Détail intéressant : les taux d’inscriptions de non-Luxembourgeois sont les plus élevés dans les petites communes rurales, qui votent selon le mode de scrutin majoritaire, et où tout le monde connaît tout le monde – plus de 28 pour cent à Bech, 26,5 pour cent dans la petite commune de Preizerdaul – que dans les grandes villes (Luxembourg : sept pour cent seulement).
Fort de la bonne expérience des campagnes précédentes, qui passaient par les milieux associatifs pour convaincre les non-Luxembourgeois de s’inscrire, l’Olai, l’Office luxembourgeois de l’accueil et de l’intégration, lance des campagnes de sensibilisation avec des appels à projets successifs. Les idées soutenues récemment sont aussi diverses qu’une exposition mobile, une campagne spécifique pour la communauté albanaise ou un « bus de l’inscription », qui vise surtout les jeunes et fera le tour des lycées.
Les études du Cefis, entre autres sur la participation politique des étrangers dans les partis2 et des structures décisionnelles comme les commissions consultatives communales, prouvent qu’il y a une corrélation importante entre l’engagement d’un citoyen sur le plan local, par exemple dans le monde associatif, et ses chances d’être élu – quelle que soit sa nationalité. « Le déterminisme est davantage social qu’ethnique, estime encore Nénad Dubajic. Les plus cultivés ont plus tendance à s’impliquer et à s’engager au niveau politique que par exemple les catégories populaires. » En 2005, sur 1 126 postes à pourvoir dans les 116 communes du pays, il y a eu 3 195 candidats, dont seulement 5,9 pour cent ou 189 personnes étaient de nationalité étrangère. Sur ses 189 candidats, seuls quatorze ressortissants européens ont finalement été élus à un mandat de conseiller communal – on est loin du raz-de-marée et de la « Über-fremdung » que disent craindre les milieux populistes, voire d’extrême-droite.
Dans la commission parlementaire des Affaires intérieures, qui doit terminer son analyse du projet de loi 5858 d’ici la fin du mois pour qu’il puisse être adopté et entrer en vigueur en temps utile, il y a un large consensus sur le bien-fondé de l’ouverture des mandats communaux, y compris dans l’exécutif, à tous les non-Luxembourgeois3. Seul l’ADR s’y fait l’écho des lettres à la rédaction craignant qu’il faille désormais s’adresser en « langue étrangère » à son maire et demande à ce que les mandats exécutifs restent réservés aux Luxembourgeois. Or, et les rapports de réunions le précisent dans le détail, la législation actuelle est déjà assez claire sur ces questions : un conseiller communal peut s’exprimer dans l’une des trois langues administratives alors que les membres du collège échevinal s’expriment en langue luxembourgeoise. « La question de la langue est réductrice, ajoute encore Nénad Dubajic. C’est une revendication identitaire qui enferme, dans une logique de ghetto. » Et Sylvain Besch, responsable du Cefis, d’ajouter que « si un parti met un étranger sur une liste, c’est surtout pour son profil. »
Car, bien qu’avec presque dix pour cent de l’électorat, les non-Luxembourgeois commencent à devenir intéressants pour les partis, ce que la création récente de CSV International ou de la section internationale du LSAP, Spic (Socialistes pour l’intégration et la citoyenneté), laisseraient entendre, l’expérience prouve qu’il n’y a guère de vote communautaire – tout comme peu de femmes votent pour des candidates féminines pour leur seul genre, peu de Portugais choisissent leur candidat idéal pour son passeport. Sur ce point de l’accès aux fonctions élues communales, la modification de la loi pourrait donc n’apporter que très peu de changements à ce niveau-là.
En fait, le projet de loi 5858 n’a pas été déposé il y a trois ans pour donner suite à une revendication des associations de défense des droits des étrangers, mais en conséquence d’un arrêt de la Cour administrative dans l’affaire Wietor contre la commune de Lorentzweiler datant du 23 novembre 2006 et qui a confirmé l’incompatibilité de la fonction de directeur de l’Administration des services techniques de l’agriculture (Asta) avec un mandat communal. Pour redresser l’insécurité juridique qui est née de cet arrêt, le projet de loi, et notamment les derniers amendements déposés par la commission parlementaire des Affaires intérieures le 13 décembre dernier, précisent les incompatibilités des mandats de haut fonctionnaire d’une administration et d’élu local, pour risque de conflit d’intérêt. Ainsi, les fonctionnaires et employés de l’Administration des ponts et chaussées, de l’Asta, de celle des Bâtiments publics, de l’Environnement, de la Nature et des Forêts, de l’Inspection sanitaire, de celle du travail et des mines ou des administrations fiscales de l’État ne pourront être ni bourgmestre, ni échevin, « si la commune de leur domicile fait partie du ressort territorial de leur activité ».
Il se pourrait donc, qu’à force de maintes modifications de la loi électorale, de pressions du haut, de la part des juridictions, et du bas, de la population et de ses différents lobbies, le système politique luxembourgeois finisse par s’éloigner du « Gemauschels » pour devenir plus transparent, plus démocratique et peut-être même plus égalitaire.