Le ministre des Finances du CSV, Gilles Roth, aborde sa fonction sous un angle très politique. Il n’est donc pas étonnant qu’il profite de la dynamique créée par le week-end de succession au trône pour présenter son projet de budget mercredi au Parlement. La mise en scène du Luxembourg comme un îlot de bonheur, avec le nouveau grand-duc et la nouvelle grande-duchesse au milieu de tous – non pas en tant que monarques déconnectés de la réalité, mais en tant que citoyens d’honneur investis d’une mission particulière. Le mot « Mateneen » apparaît 56 fois dans le discours de Roth. « Matenee wuessen » est la devise du projet de budget 2026. Pourtant, l’économie, qui est censée croître, n’apparaît qu’à partir de la page 35 des 55 pages du projet de budget. Roth a donné la priorité au social. Ce qui n’a rien de surprenant, car : « Notre modèle social et notre modèle économique sont les deux faces de notre modèle de bien-être luxembourgeois. Les deux faces d’une même médaille, qui ne peuvent être séparées. » C’est « la voie luxembourgeoise ».
Ce qui fait bien sûr grand bruit. Après cinq mois de dialogue social tendu, depuis les annonces du Premier ministre Luc Frieden dans le discours sur l’état de la nation concernant les retraites, en passant par la manifestation des syndicats du 28 juin, jusqu’aux trois cycles de négociations sociales. Le gouvernement a besoin de regagner la confiance des électeurs et électrices. Le CSV doit y tenir tout particulièrement, car ses résultats dans le sondage du Sonndesfro publié mardi sont mauvais. Gilles Roth, ministre des Finances engagé politiquement, annonce « un nouveau départ pour renforcer notre équipe ». Ce nouveau départ aurait commencé avec le changement de direction. Il vaut mieux oublier ce qui s’est passé auparavant. À l’exception peut-être de la promesse de M. Roth concernant la tranche d’imposition unique. Il maintient qu’elle sera introduite au 1er janvier 2028, pour autant que cela soit « susceptible de faire l’objet d’un consensus ».
Pourtant, la situation macroéconomique n’est pas du tout réjouissante. Ce n’est pas le cas dans l’ensemble de la zone euro, et l’Allemagne, principal partenaire commercial, traverse une légère récession pour la deuxième année consécutive. Le produit intérieur brut luxembourgeois a progressé de 0,4 % l’année dernière. Pour cette année, le Statec table sur 1 %, alors qu’il y a douze mois, les statisticiens estimaient encore que 2,7 % était un chiffre probable. L’année prochaine, le PIB pourrait augmenter de 2 %, mais cela reste « incertain ». La croissance de l’emploi pourrait s’établir à 1,5 % en 2026. Ce serait un demi-point de pourcentage de plus que l’année dernière et probablement aussi que cette année. Et bien loin de la moyenne de 3 % par an enregistrée depuis 1995.
« Nos finances sont suffisamment solides »
Ce qui a bien sûr des répercussions sur les finances publiques. La faible évolution de l’emploi, par exemple, pèse sur les caisses de la Sécu, mais aussi sur les recettes issues de l’impôt sur les salaires. Le ministre des Finances déclare : « Oui, 2026 sera une année difficile. Mais nos finances sont suffisamment solides pour faire face à un monde en déséquilibre. »
Telle est la ligne politique. Le principe « Méi netto vum brutto », promis par le CSV pendant la campagne électorale, reste d’actualité. Le projet de budget précise que le maintien du pouvoir d’achat est une priorité essentielle du gouvernement. À la page 54, on constate toutefois que les estimations relatives à la masse salariale imposable ont dû être revues à la baisse de 2,5 % dès 2025, puis de 2,5 % chaque année jusqu’en 2029. Les recettes provenant de l’impôt sur les salaires, estimées à 7,18 milliards l’année prochaine, restent de loin les plus importantes parmi les impôts directs. Elles devancent celles de l’impôt sur les sociétés, estimées à 3,43 milliards, qui intègrent déjà la baisse d’un point de pourcentage du taux d’imposition. Mais les recettes de l’impôt sur les sociétés dépendent principalement du secteur financier, à hauteur de 63 % en 2024. Le moment choisi par « un seul contribuable » pour effectuer ses acomptes et ses paiements résiduels auprès de l’administration fiscale peut avoir un impact assez important. En moyenne annuelle jusqu’en 2029, on table néanmoins sur une croissance des recettes de 3,2 % par an. En ce qui concerne l’impôt sur les salaires, cette augmentation devrait même atteindre 7,3 % par an, car on part du principe que la croissance de l’emploi s’accélérera progressivement. Même si elle ne devrait atteindre que 1,9 % en 2029.
« Ce qui nous a été prédit à Sennéng »
Comme les estimations fiscales recèlent des « incertitudes propres à une petite économie ouverte, en particulier dans le contexte macroéconomique actuel, instable et vulnérable » (p. 21), Gilles Roth, dans son discours, établit une comparaison avec les chiffres « de Sennéng ». C’est-à-dire ce qui avait été présenté au CSV et au DP en octobre 2023 lors des négociations de coalition. La note au formateur faisait état d’un déficit de 3,25 milliards d’euros au niveau de l’État central pour 2024. Au final, il n’a été que de 228 millions. Pour 2026, un déficit de 2,69 milliards avait été prévu. Les 1,49 milliard désormais estimés en seraient « bien loin ».
Quelques heures plus tard, Franz Fayot, député du LSAP et ancien ministre de l’Économie, s’indignera dans un message publié sur LinkedIn face à l’astuce rhétorique de Roth : les données figurant dans la note adressée au formateur Luc Frieden auraient été « complètement farfelues et fantaisistes ». Ce qui, avec le recul, s’avère exact : les effets combinés de la crise liée à la pandémie de Covid, aux perturbations des chaînes d’approvisionnement, à la guerre en Ukraine et aux
prix exorbitants de l’énergie avaient été pris en compte. Il était difficile d’obtenir des estimations fiables.
Le problème de Gilles Roth est de donner l’image d’un budget qu’il maîtrise, et dans lequel le « Mateneen » ne doit pas se résumer à un appel à supporter ensemble les coupes budgétaires. Vu la situation telle qu’elle se présente depuis le 28 juin, le gouvernement préfère ne pas prendre ce risque.
Mais les dépenses de l’État central devraient atteindre 32,6 milliards d’euros l’année prochaine, soit une hausse de 5,7 %, et donc augmenter plus rapidement que les recettes (+4,9 %), qui devraient s’élever à 31,1 milliards. Le déficit qui en résulterait, soit 1,49 milliard, ajouté à un léger excédent de 85 millions dans le secteur communal et d’un excédent de 966 millions dans la sécurité sociale, se traduirait par un déficit de 408 millions pour l’État dans son ensemble, ce qui correspondrait à environ 0,4 % du PIB.
C’est bien loin de la limite des 3 % prévue par les critères de Maastricht. Mais on peut se demander pourquoi ce chiffre n’est pas plus élevé. Après tout, le projet de budget prévoit un demi-milliard d’euros supplémentaires de dépenses militaires. Celles-ci ont été décidées à l’issue du sommet de l’OTAN en juin. Une autre nouveauté : 150 millions destinés à subventionner les coûts du réseau électrique pour les ménages et les entreprises. Ainsi que 190 millions, que le ministre des Finances qualifie d’« investissement responsable en faveur de la paix sociale » à la suite de la ronde sociale du 3 septembre. Gilles Roth explique que ces quelque 900 millions d’euros, qui ne figuraient pas encore dans le budget pluriannuel de l’année dernière, représentent à eux seuls un peu plus de la moitié de la hausse des dépenses prévue pour 2026.
Des tubes communicants
Le fait que le déficit global devrait s’élever à 408 millions d’euros l’année prochaine, alors qu’un déficit de 706 millions est prévu pour cette année, peut paraître surprenant à première vue. Une partie de la réponse réside sans doute dans la petite réforme des retraites décrétée par le gouvernement à l’issue du « Socialronn » du 3 septembre. Les trois volets des finances publiques fonctionnent en partie comme des vases communicants. Le taux de cotisation retraite devrait augmenter de trois fois un demi-point de pourcentage au 1er janvier. Le transfert du Trésor public vers la caisse de retraite CNAP augmente automatiquement dans la même proportion, passant de 2,7 milliards à 2,98 milliards d’euros. La hausse des cotisations des salariés et des entreprises apporte bien sûr également davantage de recettes à la caisse de retraite ; sans cela, le gouvernement aurait dû réduire l’indexation automatique des retraites avant les prochaines élections. La période de cotisation, prolongée d’un mois avant de pouvoir bénéficier d’une retraite anticipée à 60 ans, permet de puiser dans les salaires élevés perçus en fin de carrière. C’est ainsi que la Sécurité sociale devrait afficher un excédent de 996 millions d’euros fin 2026, contre seulement 633 millions d’euros cette année. Le déficit global diminue.
On ignore encore ce que décidera lundi prochain la table ronde quadripartite des caisses d’assurance maladie pour éviter à l’assurance maladie un déficit de plusieurs milliards. Le projet de budget précise uniquement que le versement forfaitaire de l’État à la CNS, destiné à cofinancer les prestations de maternité, passera de 20 à 59 millions d’euros par an. Cela n’apporte pas grand-chose à la caisse d’assurance maladie. Il est possible que Gilles Roth fasse modifier le budget à l’issue de la réunion quadripartite, par exemple si le taux de cotisation à la caisse d’assurance maladie venait à être augmenté. Il ne fait aucune allusion à ce sujet dans son discours sur le budget, et le projet de budget n’en fait pas non plus.
Au lieu de cela, Roth passe en revue les dépenses de presque tous les ministères, cite les ministres par leur nom et rend hommage aux priorités qu’ils ont définies. Comme on peut avoir l’impression que le budget 2026 prévoit quelque chose pour chacun dans la société, ce discours budgétaire s’apparente à un discours sur l’état de la nation, avec beaucoup de bonnes nouvelles et aucune vraiment mauvaise. Une belle suite après le changement de pouvoir.
Défense aérienne, drones, hôpital de campagne
Il existe toutefois quelques nuances entre les déclarations du ministre des Finances et celles figurant dans le projet de budget. Par exemple, en ce qui concerne les dépenses militaires : la moitié de ce milliard supplémentaire serait consacrée « au renforcement de nos compétences. Aux satellites, à la cyberdéfense et à la recherche », annonce Gilles Roth. Cela fait penser à la haute technologie plutôt qu’à la guerre. Le projet de budget est moins nuancé : certes, un « retour économique » est une priorité dans le renforcement des capacités de défense. Mais ces capacités elles-mêmes consistent en une défense aérienne et antimissile, des drones armés télécommandés, un dépôt de carburant mobile et un hôpital de campagne, comme l’a prescrit l’OTAN au printemps. Le « domaine spatial » est cité parmi d’autres que le gouvernement a lui-même décidé de développer.
Afin de réunir les fonds nécessaires aux dépenses militaires, qui devraient atteindre 5 % du revenu national brut d’ici 2035, et pour éviter toute idée de coupes budgétaires dans le domaine social, Gilles Roth promet un « financement innovant ». Par exemple grâce à un « Defence Bond », dont on a déjà parlé et qui, selon M. Roth, serait le premier du genre en Europe. 150 millions d’euros sur trois ans. Les particuliers devraient pouvoir souscrire à cette obligation et en déduire le montant de leurs impôts. Autre exemple : un fonds de la SNCI destiné au développement de « Gidder à double usage ».
La liste des dépenses établie par Gilles Roth va de deux milliards d’euros consacrés à la construction de logements au cours des quatre prochaines années, à une augmentation de 10 % du budget de la santé – qui s’élève désormais à près d’un demi-milliard –, en passant par une hausse de 10 % également pour l’éducation, jusqu’à 14 millions d’euros supplémentaires pour l’enseignement musical et 5,4 millions supplémentaires pour les aides aux étudiants. Abordant ensuite le volet économique, il annonce, après la baisse d’un point de pourcentage du taux d’imposition des sociétés prévue pour l’année prochaine, « d’autres mesures » pour 2027. Le Luxembourg devant devenir un « pionnier de la technologie », 424 millions supplémentaires seraient alloués d’ici 2029 à la « stratégie en matière d’IA, au cloud et aux données ». Pour les start-ups, un nouveau régime d’options sur actions de ces entreprises doit être mis en place. Gilles Roth promet : « Finis les abus du régime des stock-options du passé. »
« Anti-cyclique » et « Mateneen »
Le ministre des Finances ne précise pas comment il compte se ménager une marge de manœuvre pour pouvoir concilier toutes ces dépenses avec des recettes qui ne sont pas vraiment garanties. Le projet de budget ne le mentionne pas non plus explicitement ; il est seulement question, de manière vague, de l’importance d’une « marge » et de la définition des priorités. Au final, les investissements seront-ils reportés, voire purement et simplement annulés ? Dans son discours, Gilles Roth insiste sur le fait que les dépenses d’investissement en 2026, qui s’élèveraient à « environ 500 millions d’euros de plus que la moyenne des dernières années », pourraient même atteindre un « niveau record ». Enfin, le budget serait « anticyclique » et soutenu par le Mateneen. Les députés des Verts soupçonnent toutefois que des économies pourraient être réalisées sur les dépenses consacrées à la protection de l’environnement. Non pas sur la transition climatique et énergétique, mais sur les mesures visant à préserver la biodiversité, par exemple.
L’émission d’obligations reste également une option. À l’instar des plus de 2,5 milliards d’euros levés il y a trois semaines pour doter l’État d’une réserve de liquidités et lutter contre le déficit budgétaire de cette année. En tant que ministre des Finances, Gilles Roth n’est plus aussi orthodoxe qu’à l’époque où, en tant que député de l’opposition, il estimait que laisser la dette publique dépasser 30 % du PIB reviendrait à renoncer à la discipline budgétaire. Mais si le budget 2026 et le budget pluriannuel 2025-2029 se concrétisent tels qu’ils sont prévus, la dette publique resterait également autour de 27 % du PIB dans quatre ans. « Nettement en dessous de 30 % », souligne M. Roth lors de la discussion budgétaire. Comme si la « marge » pouvait consister à exploiter cet écart de 3 %. Le projet de budget prévoit, à la page 141, d’autoriser un emprunt pouvant aller jusqu’à six milliards d’euros pour les années 2026 et 2027. Or, il n’y a « aucune indication quant au besoin de financement effectif ou prévisible au cours des exercices en question ».
Ce qui est prévu dans le projet de budget concernant les accises sur le tabac n’est pas réjouissant. L’année prochaine, elles devraient rapporter 1,53 milliard d’euros, et 1,67 milliard en 2029. Le fait que la « lutte contre le tabagisme » prenne de l’ampleur au sein de l’UE et que la Commission européenne souhaite entamer des négociations sur une nouvelle directive relative aux taxes sur le tabac constituerait un « risque » et pourrait avoir un « impact non négligeable sur les recettes ». Cela va bien sûr à l’encontre des engagements du gouvernement en matière de prévention. Mais cette estimation émane de l’administration des douanes, qui ne se prononce pas sur le plan politique. Gilles Roth préfère ne pas s’exprimer sur le tabac. Sa collègue du gouvernement, la ministre de la Santé, a déjà assez de difficultés en ce moment.
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