Les « Suen eleng » ne passent pas

Depuis 2010, première Année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, des notions telles que la lutte contre la pauvreté et la promotion de la cohésion sociale sont sur toutes les lèvres et sont régulièrement mises en avant par les acteurs politiques et l’opinion publique, même si le thème de la pauvreté n’a encore jamais permis de remporter des élections.

Jamais auparavant, même au Luxembourg, on n’avait autant investi dans la politique sociale qu’aujourd’hui : cette année, 47 % des dépenses publiques sont consacrées aux dépenses sociales. Et pourtant – ou peut-être justement pour cette raison ? – le risque de pauvreté ne cesse d’augmenter et le fossé entre riches et pauvres ne cesse de se creuser : selon Eurostat, le risque de pauvreté dépasse 40 % chez les parents isolés et les familles nombreuses. Plus d’un cinquième des jeunes sont menacés de pauvreté. Les inégalités en matière d’éducation s’accentuent : selon le Rapport national sur l’éducation 2021, parmi les élèves orientés vers la filière « Classique », 72 % sont issus de familles dites aisées, contre 16 % issus de milieux socialement défavorisés. Dans le même temps, de plus en plus de professionnels tombent malades : en Allemagne, l’administration sociale, la
sécurité sociale et l’ensemble du secteur du travail social sont les catégories professionnelles qui enregistrent le plus grand nombre de cas d’épuisement professionnel.

La politique, quant à elle, s’éloigne de plus en plus de la société. La Haute école des sciences appliquées de Zurich a constaté : « La maladie chez les bénéficiaires de l’aide sociale est davantage la règle que l’exception. Il s’agit d’un problème systémique qui nécessite une action systémique. »

La situation dans ce pays

D’un point de vue historique, de nombreuses initiatives politiques visant à lutter contre la pauvreté ont été prises au Luxembourg au cours des 50 dernières années. De nombreuses lois ont été adoptées et réformées (Aide sociale, RMG…). Des moyens financiers importants ont été consacrés aux infrastructures (écoles, Maisons Relais, université…), à la formation initiale et continue (nouvelles filières telles que le Bachelor et le DAP…) ainsi qu’au personnel, par exemple dans les structures du travail social. Par ailleurs, les mécanismes de recherche, d’analyse et de mesure sont devenus et continuent de devenir de plus en plus sophistiqués. Lors de réformes législatives, telles que celles concernant l’aide sociale ou le Revis, des évaluations sont rendues obligatoires. Le Rapport national sur l’éducation paraît tous les deux ans, et le Rapport national sur la jeunesse tous les cinq ans. L’Observatoire national de la qualité scolaire a été doté de nombreuses ressources pour devenir l’Observatoire de l’enfance, de la jeunesse et de la qualité scolaire.

Pourquoi toutes ces mesures de lutte contre la pauvreté ne parviennent-elles pas à faire disparaître ce problème ? Pourquoi la situation de nombreuses personnes reste-t-elle si précaire ? Pourquoi observe-t-on parfois même des reculs ? Voici quelques exemples illustrant cette situation, qui concernent les personnes dites « pauvres », les professionnels qui travaillent avec elles, ainsi que leur formation initiale et continue.

Loi sur l’aide sociale (Revis-RMG) : d’une loi à l’avant-garde à un piège de la pauvreté ?

Lorsque la loi sur le revenu minimum garanti (RMG) – aujourd’hui appelée « Revis » – est entrée en vigueur en 1986, elle constituait la législation en matière d’aide sociale la plus progressiste de toute l’Europe. Outre la garantie de l’anonymat et le caractère exécutoire du droit, elle a marqué un changement de paradigme : on est passé d’une aide financière pure, souvent arbitraire, à une aide active à l’intégration sociale et professionnelle grâce à des mesures sur mesure adaptées à chaque groupe cible (prévention, conseil, formation continue). Des services spécialisés devaient y veiller, ce qui a permis à de nombreuses personnes de sortir de l’aide sociale et de se construire un avenir autonome, libéré de la honte et sans dettes.

L’accent mis sur le travail en tant que principal outil d’insertion pour tous les groupes cibles, qui s’est également reflété de manière croissante dans les mesures d’aide sociale depuis le début du millénaire, a atteint son apogée en 2019 avec la réforme de la loi RMG et l’adoption de la nouvelle loi Revis : La compétence en matière de « profilage » n’incombe plus au service compétent du ministère de la Famille, mais a été transférée au ministère du Travail.

Cela peut convenir à une petite partie des bénéficiaires de l’aide sociale aptes au travail. Il est toutefois difficile d’en percevoir la valeur ajoutée qualitative lorsqu’une « enquête sociale », menée par un assistant social, se transforme en un questionnaire de dix questions à remplir soi-même. Mais où sont les aides et les mesures spécifiques destinées à tous les autres groupes cibles qui ne sont pas encore, ou ne seront plus jamais, disponibles sur le marché du travail primaire ? Par exemple, pour les 7 611 enfants et les 899 adolescents qui vivaient en 2021 dans des foyers bénéficiaires du programme Revis ? Pour les 1 336 parents isolés de Revis qui n’ont eu aucune chance d’intégration faute de structures d’accueil pour leurs enfants ? Combien de personnes n’ont pas bénéficié d’une mesure alors qu’elles y avaient droit ? Dans tous ces cas, la soi-disant « dispense » de la mesure devient un cadeau empoisonné à vie, car l’argent doit être remboursé, par exemple lorsque des personnes ne participent pas à une mesure. Ou encore lorsque des prêts hypothécaires sont contractés pour l’achat d’un logement – rien qu’en 2021, 650 nouveaux prêts hypothécaires ont été accordés¹. Revis n’est pas gratuit. Ces personnes s’endettent de plus en plus chaque jour – sans que ce soit de leur faute – et, avec leurs enfants, restent dépendantes des aides de l’État et stigmatisées pendant des générations.

Des rapports de recherche démontrent depuis longtemps que, outre les moyens financiers, ce sont avant tout des professionnels dotés d’une excellente formation technique et personnelle qui peuvent apporter une aide dans ce domaine. Malheureusement, au Luxembourg aussi, le travail social est de plus en plus fragmenté et bureaucratisé, ce qui rend impossible une approche globale et durable de cette activité. Il est de plus en plus rare qu’un travailleur social puisse s’occuper seul de l’ensemble d’un dossier. Il est désormais courant que trois, quatre ou cinq assistants sociaux travaillent avec une même personne. Ce n’est pas efficace, cela peut aggraver certaines situations et rend de nombreux travailleurs sociaux malades.

Formation initiale et continue : éloignement de la pratique plutôt qu’un dialogue entre théorie et pratique ?

La situation précaire sur le marché du travail et dans le domaine de la formation aggrave souvent encore davantage la situation des personnes concernées et des professionnels. La tendance est-elle de plus en plus à passer du généraliste polyvalent au « professionnel à formation étroite », qui manque de vision d’ensemble ? La théorie est-elle vraiment si importante par rapport à la pratique ? Il manque des milliers de professionnels qualifiés dans les domaines socio-éducatifs. En 2021, on a recensé plus de 800 postes vacants rien que pour le diplôme d’éducateur, et près de 700 pour le bachelor². Alors que l’université a délivré 56 diplômes de bachelor en sciences sociales et de l’éducation.

Il n’est pas non plus d’un grand secours que l’université supprime une formation en alternance de grande qualité (licence en sciences sociales et de l’éducation, en partenariat avec la Chambre des salariés) dans ce domaine, alors que plus de 150 personnes sont inscrites sur la liste d’attente. Même pour le cursus classique, le nombre de candidatures dépasse largement le nombre de places disponibles. Les formations aux différents niveaux de qualification exigent des connaissances de base généralistes et une expérience pratique, mais malheureusement, la tendance est aux formations spécifiques à certains publics cibles.

Parlement et politique : une pensée cloisonnée et un éloignement des citoyens plutôt qu’une coordination interministérielle et une proximité avec la population ?

La politique est-elle encore le reflet de la société ou vit-elle de plus en plus dans une tour d’ivoire ? La pauvreté et la lutte contre la pauvreté concernent l’ensemble de la société, « du berceau à la tombe », et donc (presque) tous les ministères : celui de la Famille et celui de la Santé ; le ministère de l’Éducation, celui du Travail et celui de la Justice. Le ministère de l’Intérieur, celui de l’Égalité des chances, celui du Logement, mais aussi le ministère de l’Économie ainsi que celui des Affaires étrangères et de l’Immigration³. Dans les domaines de compétence de tous ces ministères, des organisations sociales sont implantées et des travailleurs sociaux interviennent.

Cela pourrait être positif, mais comme ils sont tous également chargés de nombreuses autres questions, il n’est pas toujours évident de savoir s’ils se sentent concernés et dans quelle mesure. Et la coordination interministérielle est plus que difficile. Pour compliquer encore les choses, certaines professions et certaines couches sociales ne sont plus représentées au Parlement, et avec 21 femmes sur 60 députés, il y a encore une marge de progression.

Que pouvons-nous faire ?

En tant que l’un des pays les plus riches du monde, le Luxembourg doit continuer à consacrer beaucoup d’argent et de ressources à la politique sociale et à la cohésion sociale. Mais de manière à ce que ces efforts aient un impact plus important dans la lutte contre la pauvreté. La lutte contre la pauvreté devrait devenir une priorité absolue pour tous les ministres compétents, qui pourraient par exemple former un groupe de travail (comme en Allemagne en 2004), au sein duquel siégeraient également des initiatives de personnes concernées ainsi que des représentants du terrain et du monde universitaire. Ce groupe devrait se réunir au moins deux fois par an afin d’aborder différents thèmes de manière plus continue et de discuter de solutions concrètes.

Dans le domaine de l’aide sociale, les différentes réformes législatives nécessitent, en amont, des stratégies communes des ministères compétents et, dans la pratique, un accompagnement et un soutien accrus provenant d’un seul et même interlocuteur. Au niveau communal, il existe déjà des « guichets uniques » gérés par les 30 services sociaux, qui comportent différents départements. Mais les personnes en quête d’aide ont besoin d’un interlocuteur unique (gestionnaire de dossier) pour les accompagner. Celui-ci est leur interlocuteur du début à la fin, que la personne perçoive le Revis, l’aide sociale
ou toute autre prestation ; qu’elle soit surendettée ou à la recherche d’un logement. Derrière ce guichet doit se trouver une équipe pluridisciplinaire, composée de spécialistes qui accomplissent leur travail de manière autonome et sans obstacles bureaucratiques. Ce n’est pas une nouveauté, mais cela peut s’avérer beaucoup plus efficace, permettre de réduire les coûts et améliorer le bien-être des personnes concernées et des travailleurs sociaux.

En matière de formation et de qualification, la mise en place d’un cadre de qualification uniforme à plusieurs niveaux
avec des profils professionnels spécifiques pour le travail social et socio-pédagogique, sous coordination interministérielle, faciliterait grandement les choses. Cela contribuerait non pas à réduire, mais au contraire à développer, tant sur le plan qualitatif que quantitatif, les formations correspondantes.

L’OCDE a récemment formulé des recommandations à l’intention du Luxembourg dans le domaine de la formation continue. Dans son rapport, l’OCDE constate que cette coordination fait défaut : « Les compétences étant réparties entre différents ministères et services du pays, il y a un retard à rattraper en matière de coordination au niveau gouvernemental. »

Il serait également utile que la Chambre des députés compte à nouveau des représentants plus diversifiés issus de la société civile, afin que sa politique favorise davantage la cohésion sociale et lutte ainsi plus efficacement contre la pauvreté. Il existe donc des leviers d’action qui ne coûtent rien – bien au contraire –, mais qui peuvent apporter de nombreuses améliorations.

Il apparaît toutefois également que la notion très répandue de cohésion sociale, définie comme « la capacité d’une société à d’assurer le bien-être de tous ses membres, de surmonter les différences et les divisions en réduisant au minimum les inégalités et en évitant la marginalisation, ainsi que de garantir les moyens nécessaires pour parvenir au bien-être de tous », doit être mise en pratique au quotidien par tous les membres de la société civile et appliquée par les décideurs ; surtout dans un pays aussi riche et à taille humaine que le Luxembourg.