La ministre de l’Environnement, Carole Dieschbourg (Les Verts), l’a déclaré à plusieurs reprises depuis le début de l’année, la dernière fois au début de la semaine dernière : Le débat sur la conformité constitutionnelle de la loi de financement de l’« Aktioun Superdreckskëscht » soulève des questions qui vont « bien » au-delà de la Superdreckskëscht.
On dirait qu’elle cherche à détourner l’attention du problème auquel elle est toujours confrontée. En effet, l’affaire concernant l’entreprise de Colmar-Berg, qui traite depuis 1990 des déchets dangereux pour le compte du ministère de l’Environnement, n’est pas encore close. Après que des enquêtes menées par reporter.lu l’année dernière ont mis en évidence de nombreuses opacités, suscitant notamment des soupçons de népotisme entre le directeur de l’entreprise Oeko-Service-Luxembourg S.A. et le directeur de l’Administration de l’environnement, Dieschbourg a commandé un audit. Lorsque le rapport a été rendu en septembre, elle a assuré qu’elle mettrait en œuvre les recommandations qu’il contenait. Elle a fait le point sur la situation lundi dernier devant deux commissions parlementaires. Conclusion : tout n’a pas encore été mis en œuvre. La « modernisation de l’Aktioun Superdreckskëscht », comme l’appelle Carole Dieschbourg, « se poursuivra au cours des prochains mois ».
Entre-temps, un autre élément est venu s’ajouter au débat : la loi relative à l’« Aktioun Superdreckskëscht », adoptée en 2005 et prolongée en 2018, est-elle conforme à la Constitution ? Non, estiment tant la Cellule scientifique de la Chambre des députés que le juriste Alain Steichen. La commission parlementaire de contrôle budgétaire avait posé la question à la Cellule et à Alain Steichen, indépendamment l’un de l’autre.
Il s’agit ici de l’article 99 de la Constitution. Celui-ci stipule notamment : « Aucune charge grevant le budget de l’État pour plus d’un exercice ne peut être établie que par une loi spéciale. » La Constitution ne précise pas ce qu’est une « loi spéciale ». Au fil des ans, c’est le Conseil d’État qui en a donné l’interprétation. Par exemple, en mars 2015, lorsque l’État a souhaité acquérir un terrain pour la Cité policière à Findel et que le Conseil d’État a examiné le projet de loi correspondant : Une loi spéciale est une loi ayant un seul objectif : autoriser le gouvernement à faire réaliser, aux frais de l’État, une opération impliquant un engagement financier considérable. À cette fin, le montant doit également être précisé dans la loi spéciale. Le seuil de ce qui est considéré comme « considérable » a été fixé pour la première fois en 1989 dans une loi relative à la comptabilité de l’État. Depuis 2009, il s’élève à 40 millions d’euros.
Il semble évident que, de ce point de vue, la loi « Superdreckskëscht » ne puisse être conforme à la Constitution : elle ne vise pas uniquement à régler le financement de l’opération de traitement des déchets problématiques, et elle ne prévoit aucun montant concret devant provenir du Trésor public.
Les implications politiques de cette décision ont, en substance, déjà été tranchées : le Conseil d’État a adopté un projet de loi spéciale. La ministre de l’Environnement l’a présenté au Parlement la semaine dernière. Ce projet prévoit un montant de 112 millions d’euros, indexé et hors TVA, pour la période allant de 2018 à 2028. L’exposé des motifs précise qu’il ne s’agit que d’une estimation. Cela ne suffit pas à l’opposition, notamment au CSV. Elle souhaite obtenir des éclaircissements sur des questions auxquelles le rapport commandé par Mme Dieschbourg n’avait pas répondu, notamment les flux financiers au sein du réseau de la société mère d’Oeko-Services-Luxembourg, implantée en Sarre. Dieschbourg avait déjà déclaré l’année dernière que mener de telles enquêtes dépassait ses compétences : il ne s’agirait en effet que de la relation entre l’État luxembourgeois et la société « Superdreckskëscht » implantée en Sarre.
Il semble que les choses en resteront là. Le gouvernement partage l’avis de Dieschbourg, sinon il n’aurait pas approuvé le projet de loi. La Chambre l’adoptera probablement, peut-être uniquement grâce aux voix de la majorité. Cela reviendrait également à rejeter une recommandation d’Alain Steichen. Selon lui, une loi spéciale adoptée a posteriori ne suffit pas ; le contrat « Superdreckskëscht » doit être renégocié et le marché relatif au traitement des déchets doit faire l’objet d’un nouvel appel d’offres.
Mais ce que Steichen et la « Cellule scientifique » de la Chambre écrivent dans leurs avis soulève en effet des questions qui vont au-delà du financement de la « Superdreckskëscht ». Par exemple, la Cellule avance la théorie selon laquelle la disposition de l’article 99 de la Constitution, stipulant qu’une loi spéciale est nécessaire lorsqu’une dépense publique s’étend sur plus d’un exercice budgétaire, pourrait également s’appliquer lorsque le montant est inférieur à 40 millions d’euros. La condition serait alors la suivante : deux exercices budgétaires ou plus. Mais cela concernerait alors un grand nombre de dépenses publiques – des baux aux contrats de maintenance, en passant par les abonnements à des journaux et aux smartphones.
Et il n’est pas forcément vrai que des lois spéciales aient toujours été adoptées lorsque cela s’avérait réellement nécessaire. En tout état de cause, elles sont adoptées pour des projets d’infrastructure. C’est également le cas lorsque l’État achète des biens immobiliers, comme le terrain destiné à la Cité policière de Findel, déjà mentionnée. Les dépenses relatives aux phases deux et trois du dépistage à grande échelle du coronavirus ont également été couvertes chacune par une loi spéciale. Concernant la première phase, qui a été financée directement par le budget de la recherche, le ministre compétent, Claude Meisch (DP), avait souligné à plusieurs reprises que les dépenses s’élevaient à 39,5 millions d’euros au maximum – soit moins de 40 millions.
En revanche, un accord de coopération a été conclu en 2009 avec la Société Max Planck, qui prévoyait une subvention en faveur de l’Institut Max Planck de droit institutionnel, créé au Luxembourg. La loi spéciale a été adoptée a posteriori en 2014. De même, aucune loi spéciale n’était initialement prévue pour le projet de radio Renita, lancé il y a une dizaine d’années par le ministère d’État chargé des Médias et dont le financement s’est étalé sur plusieurs exercices budgétaires. Et lorsque le ministre de la Mobilité, François Bausch (Les Verts), a relancé l’appel d’offres pour les lignes de bus RGTR pour une durée de dix ans à l’automne 2020, leur financement devait, comme c’est l’usage depuis 20 ans et bien au-delà des 40 millions d’euros alloués chaque année, simplement être inscrit à nouveau dans le budget de l’État. Ce n’est qu’en avril 2021 que l’Inspection des finances a fait savoir que cela n’était pas possible en vertu de l’article 99 de la Constitution. M. Bausch a déposé un projet de loi spéciale portant sur la somme considérable de près de 1,3 milliard d’ici 2032. Le Parlement l’a adopté le 16 décembre, à temps pour que les fonds puissent être débloqués dès le 1er janvier. Dans l’exposé des motifs du projet, M. Bausch a déploré qu’en 20 ans, ni la Chambre, ni la Cour des comptes, ni l’Inspection des finances n’aient formulé de « remarques » au titre de l’article 99.
De la même manière, Carole Dieschbourg souligne dans son projet de la semaine dernière que le financement de la « Superdreckskëscht » a fait l’objet de discussions et de décisions dès l’an 2000, et qu’en raison de la diversité des prestations, il n’était pas possible d’adopter une loi spécifique prévoyant un montant précis.
Et la liste des dépenses non conformes à la Constitution pourrait bien s’allonger encore : il y a deux semaines, Claude Meisch a signé les nouvelles conventions quadriennales avec les acteurs de la recherche publique concernant leurs « dotations de base » provenant du Trésor public. Il s’agit d’un montant de 1,7 milliard d’euros, dont 900 millions destinés à l’université. En ce qui concerne cette dernière, la base juridique est l’article 51 de la loi sur l’université. Or, la loi sur l’université n’est pas une loi spéciale, et l’article 51 stipule uniquement qu’une convention doit être négociée tous les quatre ans. Les détails seront précisés ultérieurement dans la loi de finances de l’État. Or, selon les avis juridiques désormais disponibles, celle-ci ne constitue pas une loi spéciale, car elle ne poursuit pas d’« objectif unique ». Mais si tout cela est exact, que faire alors ?
