Le modèle méconnu

« La pénurie de logements abordables et locatifs représente l’un des principaux défis auxquels le Luxembourg est confronté. La crise du logement est, depuis des années, la première préoccupation de nos citoyens. » C’est ce qu’indique l’accord de coalition du gouvernement CSV-DP. Pour lutter contre la crise du logement, celui-ci propose différentes stratégies, notamment pour dynamiser le secteur de la construction, soutenir les primo-accédants et mettre en place une taxe foncière. Un peu plus loin, dans la section « Formes alternatives de logements et de vie », coincée entre les projets visant à soutenir les « Tiny Houses » et le « co-living », on trouve la phrase suivante : « La création d’un cadre juridique spécifique pour les coopératives de logement et les communautés résidentielles sera étudiée. »

Les coopératives d’habitation sont donc bien là, et elles sont tout de même mentionnées dans l’accord de coalition de 209 pages par une demi-phrase. Le fait que ce modèle soit classé parmi les formes alternatives de logement et qu’il soit si peu présent dans un programme gouvernemental en pleine crise du logement ne peut sans doute s’expliquer que par une seule raison : les coopératives d’habitation sont mal comprises par la classe politique luxembourgeoise depuis des années.

Ce que sont les coopératives d’habitation – ou « coopératives de logement », comme il conviendrait plutôt de les appeler, compte tenu de l’idéologie politique dominante, si elles souhaitent trouver un écho plus large dans la politique actuelle du logement – si efficaces, c’est bien leur modèle de propriété et de financement. En cela, contrairement aux formes d’habitat alternatives, elles se distinguent fondamentalement des modèles de logement conventionnels. Leur forme juridique, définie par la loi depuis 1915 comme « société coopérative », n’impose ni une typologie architecturale ni un mode de vie quotidien particulier. Les lotissements de maisons individuelles, les immeubles collectifs et même les lotissements de « tiny houses » peuvent tout aussi bien être organisés et gérés de manière coopérative que les projets d’habitat communautaire.

Les coopératives d’habitation offrent une « troisième voie » dans laquelle les résidents, en tant que membres de la coopérative, jouent un double rôle : ils sont à la fois locataires et propriétaires de leur propre logement. Les coopératives d’habitation existent partout dans le monde. Elles varient non seulement en termes de mode d’habitation et d’architecture, mais aussi en fonction de leur taille, du contexte national et de la législation en vigueur, ainsi que de leurs statuts propres, et donc également dans leur impact sur la création de logements abordables.

Le modèle initial peut être décrit comme un acte émancipateur d’entraide par le biais d’une économie coopérative. Pour fonder une coopérative, différents membres (généralement des personnes à la recherche d’un logement) s’associent. Ils rédigent leurs statuts et créent la société. Grâce à des ressources financières communes, les coopératives d’habitation réalisent ensuite des projets immobiliers dans lesquels les membres peuvent emménager. L’ensemble du parc immobilier reste la propriété de la coopérative et ne peut être transformé en propriété individuelle pour les membres. Ceux-ci bénéficient toutefois à la fois d’un droit d’usage – c’est-à-dire d’un droit d’habitation (à vie) dans le logement qui leur est attribué – et d’un droit de participation aux décisions au sein de la coopérative. Contrairement à d’autres formes de sociétés, la plupart des coopératives appliquent le principe « une personne, une voix » : le pouvoir de décision des membres n’est pas déterminé par le montant de leurs parts, les décisions sont donc soumises à une hiérarchie horizontale.

Une autre caractéristique qui distingue les coopératives d’habitation des modèles de logement conventionnels réside dans le fait qu’elles ne visent en principe pas à réaliser des bénéfices. L’objectif d’une coopérative d’habitation est de fournir à ses membres des logements abordables. Le principe de non-lucrativité garantit que les logements proposés par les coopératives d’habitation sont plus abordables que ceux du marché libre. Cela se traduit notamment dans le calcul du loyer : les membres résidents paient un « loyer basé sur les coûts », qui se compose des frais réels liés au logement. Comme il n’y a pas de bénéfices, qui sont généralement inclus dans la plupart des loyers du marché et ensuite pris en charge par les locataires, le loyer basé sur les coûts est inévitablement moins cher.

Combinés, ces trois principes – l’autogestion, la propriété coopérative et l’absence de motivations à but lucratif – permettent aux coopératives d’habitation de créer des logements non marchandisés et abordables à long terme. Le fait que ces logements puissent également correspondre à des modes d’habitation alternatifs joue un rôle plutôt secondaire, même si l’interaction de ces trois principes conduit en effet plus souvent les coopératives d’habitation à recourir à des typologies d’habitat communautaires (et donc à une conception des logements plus efficace en termes d’espace) que les prestataires conventionnels et les propriétaires individuels. D’une part, les espaces communs sont plus faciles à mettre en place lorsqu’ils ne doivent pas être comptabilisés et transformés en propriété individuelle. D’autre part, la conception du bâtiment résidentiel n’est pas guidée par les intérêts individuels des habitants, mais par l’intérêt commun de la coopérative. Cela permet, par exemple, de mettre plus facilement en œuvre des typologies d’habitat flexibles, capables de s’adapter aux changements dans la composition des ménages. De manière générale, les coopératives d’habitation construisent des bâtiments d’une qualité architecturale particulièrement élevée. Si l’on examine les prix d’architecture décernés ces dernières années pour des constructions de logements, on sera surpris de constater combien d’entre eux ont été réalisés par des coopératives d’habitation.

Outre leur qualité architecturale et leurs retombées positives sur les quartiers environnants, elles peuvent toutefois surtout – et c’est certainement ce qui importe le plus à l’heure actuelle – contribuer de manière substantielle à atténuer les crises du logement. Cela a été amplement démontré dans certains pays.

Les premières coopératives d’habitation ont vu le jour en Europe dès la fin du XIXe siècle. Elles offraient aux travailleurs et travailleuses un moyen de faire face à la crise du logement liée à l’industrialisation. Au Luxembourg également, ce modèle a fait l’objet de discussions à cette époque. La première loi sur la politique du logement, datant de 1906, stipulait qu’outre les primo-accédants privés et les sociétés de logement d’utilité publique, les coopératives de construction pouvaient également bénéficier des « crédits bon marché ». Une version révisée de la loi a précisé qu’elles pouvaient bénéficier de primes à la construction financées par l’État, qui subventionnaient 10 % du coût total des travaux. C’est ainsi qu’en 1920 fut fondée la première coopérative d’habitation du pays. Les 32 membres, dont la plupart étaient maçons et charpentiers, baptisèrent leur coopérative « Le Progrès » et purent, grâce au soutien financier de la ville de Luxembourg, de l’Arbed et de la société industrielle Terres Rouges, construire 17 maisons individuelles dans le Val Sainte-Croix, à Luxembourg-Ville. Deux ans après sa création, l’aide financière a été suspendue, la coopérative a été liquidée et l’ensemble de ses logements a été vendu à la ville au prix d’achat.

De nombreux exemples étrangers montrent le potentiel (à long terme) des coopératives d’habitation et l’impact qu’elles peuvent avoir sur le paysage immobilier plusieurs années après leur création. En Suisse, par exemple, 15 travailleurs et travailleuses ont fondé en 1916 la « Allgemeine Baugenossenschaft Zürich » (Coopérative générale de construction de Zurich) et ont commencé peu après la construction de cinq maisons mitoyennes. Aujourd’hui, la plus ancienne coopérative d’habitation de Zurich possède 5 052 logements, dont les loyers, s’élevant en moyenne à 13 francs suisses par mètre carré, sont nettement inférieurs aux loyers du marché dans la ville (actuellement 20 francs par mètre carré en moyenne).

À titre de comparaison directe : le parc immobilier de la société de logement SNHBM, fondée à peu près à la même époque (1919) au Luxembourg sous son nom d’alors « Société anonyme d’intérêt général pour le logement abordable » et qui est devenue une société nationale dans les années 1950, compte actuellement 532 logements locatifs répartis sur l’ensemble du territoire.

Comment se fait-il qu’une coopérative d’habitation fondée par l’initiative d’un seul travailleur sur 15, dans un esprit d’entraide, puisse, un siècle plus tard, disposer d’un parc immobilier dix fois plus important qu’une société de construction de logements financée par l’État, les communes, la caisse de retraite et la Spuerkeess ? La réponse comporte deux aspects qui garantissent tous deux la viabilité économique des mesures et des concepts visant à créer des logements abordables.

Tout d’abord, ce sont surtout les coopératives de logement à but non lucratif qui poursuivent une stratégie de croissance claire. Celle-ci consiste à élargir continuellement le parc immobilier, même une fois que les besoins en logement des membres fondateurs sont satisfaits : une fois le crédit immobilier entièrement remboursé, le loyer, calculé sur la base des coûts, n’est pas réduit, mais continue d’être perçu à hauteur du montant initial. La coopérative génère ainsi un excédent qui lui permet de réaliser d’autres projets de logement. Il en résulte un effet boule de neige grâce auquel les coopératives de logement peuvent augmenter de manière exponentielle leur parc immobilier.

Deuxièmement, les logements des coopératives sont en principe protégés contre la privatisation. Une première protection est assurée par la législation ainsi que par les statuts des coopératives. Ceux-ci peuvent, par exemple, stipuler que les logements ne peuvent pas être vendus sur le marché libre. Les membres de la coopérative constituent une protection supplémentaire. Ils doivent en effet se mettre d’accord sur la privatisation du bien immobilier. Le fait que cela arrive rarement s’explique non seulement par des motivations idéologiques, mais aussi par le rôle bipolaire des membres : ils sont peu incités à vendre le logement qu’ils occupent eux-mêmes.

Pour comprendre les conséquences qu’une telle double protection contre la privatisation peut avoir, il suffit de jeter un bref regard en arrière. Vers la fin du XXe siècle, les biens immobiliers publics ont été privatisés à grande échelle dans toute l’Europe. L’esprit politique dominant à l’époque considérait que la crise du logement de l’après-guerre était résolue. Seuls quelques ménages devaient encore recourir aux aides au logement ou aux logements sociaux. Quelle raison les pouvoirs publics auraient-ils donc eu de conserver leurs biens immobiliers ? Aujourd’hui, nous constatons d’une part que les crises du logement ne cessent de s’aggraver ou de réapparaître, et d’autre part que ce sont précisément ces biens immobiliers (logements et terrains) qui font désormais défaut aux pouvoirs publics pour disposer d’une marge de manœuvre face à la crise actuelle. En tant que sociétés privées, les coopératives de logement sont en principe à l’abri de telles décisions politiques à courte vue, mais elles peuvent néanmoins en être fortement influencées. Dans certains pays, ces coopératives ont été déréglementées à l’ère de la libéralisation. La suppression de la protection juridique a eu, dans certains cas, des conséquences graves. En Norvège, par exemple, dans les années 1980, l’ensemble du parc de logements coopératifs, qui avait été laborieusement constitué depuis le début du XXe siècle, a été soustrait aux dispositions légales. Depuis lors, les appartements individuels appartenant à des coopératives peuvent y être négociés sur le marché aussi librement que les appartements en copropriété.

Au Luxembourg, il n’existe actuellement qu’une seule coopérative d’habitation. AdHoc a été fondée en 2016, mais huit ans plus tard, elle n’est toujours pas parvenue à mener à bien un projet immobilier. Avec son projet situé au Réimerwee, dans le quartier du Kirchberg, la coopérative était pourtant sur le point d’y parvenir en 2019. Le projet a échoué, entre autres, parce que le propriétaire du terrain (le Fonds de Kirchberg) souhaitait percevoir le bail emphytéotique de 99 ans, fixé par contrat à
ne souhaitait pas percevoir le loyer à bail emphytéotique, fixé à 99 ans, par tranches annuelles, mais en une seule fois. La coopérative n’a pas pu réunir la somme colossale d’environ quatre millions d’euros. C’est ainsi que les plans de construction de ce projet immobilier de 1 500 mètres carrés ont fini au fond d’un tiroir. Au fil des ans, la coopérative Wunnkooperative avait mis au point ce que la politique du logement prévoit désormais, pour la deuxième législature déjà, dans l’accord de coalition d’un gouvernement : ses membres ont visité des projets de coopératives d’habitation à l’étranger, ont élaboré des statuts complets et ont négocié avec des responsables politiques et d’autres décideurs. Le tout sur une base volontaire.

Aujourd’hui, la plupart des membres d’AdHoc sont fatigués. Certains d’entre eux occupent désormais des appartements en copropriété, d’autres se sont installés sur un terrain à Bonneweg, qui avait été mis en adjudication par la ville de Luxembourg auprès de groupes de construction dans le cadre d’un appel d’offres. De temps à autre, on entend parler de la coopérative Wunn. Fin 2020, elle a par exemple obtenu le statut d’organisme d’intérêt général en tant que Société d’impact sociétal (SIS). Au Luxembourg, toutes les formes de sociétés (SA, SÀRL, SÀRL-S et donc aussi SCOP) peuvent demander cette mention « entreprise sociale ». Pour cela, les entreprises doivent respecter un ensemble de critères (par exemple, des règles relatives aux dividendes) et bénéficient en contrepartie d’avantages, tels que des allègements fiscaux.

Pour les entreprises spécialisées dans la création de logements, le dispositif SIS présente un intérêt particulier en raison du droit aux « aides à la pierre » qui y est associé. Il s’agit d’une participation de l’État aux coûts de construction, de conception et, le cas échéant, d’acquisition du terrain en vue de la création de logements abordables. Dans la loi modifiée du 7 août 2023 relative aux logements abordables, les entreprises SIS sont définies comme des « promoteurs sans but lucratif » et peuvent donc bénéficier de cette aide. Après de nombreux détours et un assemblage de différentes lois et formes juridiques, les coopératives de logement d’intérêt général, sous la forme de SCOP SIS, peuvent aujourd’hui bénéficier d’une prise en charge de 75 % des coûts par l’État pour la construction de leurs logements.

Un rapide coup d’œil à ces subtilités juridiques complexes montre toutefois clairement que les lois ne sont pas adaptées aux coopératives de logement. Cela se voit non seulement au nombre important de questions en suspens (par exemple concernant l’inscription des logements au registre national du logement abordable, le Renla), mais aussi à l’existence de certaines lacunes juridiques. Prenons l’exemple de l’engagement temporaire lié aux « Aides à la pierre » pour les entreprises SIS. Selon la législation actuelle, ces entreprises sont soumises à certaines conditions concernant le calcul des loyers, l’occupation des logements et les options de vente. Ces contraintes expirent toutefois au bout de 40 ans. Théoriquement, une SCOP SIS peut donc construire des logements avec une participation de 75 % de l’État et les revendre 40 ans plus tard en réalisant un bénéfice extrêmement élevé.

L’existence de ces lacunes juridiques s’explique probablement par un manque d’expérience en matière de coopératives d’habitation. Mais peut-être aussi par l’approche « par essais et erreurs » souvent pratiquée dans la politique du logement luxembourgeoise : réagir rapidement dans un premier temps ; si des problèmes surviennent par la suite, on s’adapte. C’est le cas, par exemple, de l’attribution de terrains publics en bail emphytéotique, qui ne prévoyait jusqu’en 2008 aucun droit de préemption pour les pouvoirs publics. À l’époque, certains ménages ont pu acquérir des biens immobiliers publics à des prix (très) avantageux, qu’ils peuvent aujourd’hui revendre sur le marché libre du logement. La nature cyclique des crises du logement montre toutefois que ce sont surtout les stratégies à long terme qui font leurs preuves en matière de politique du logement. En d’autres termes : ceux qui bénéficient, grâce aux fonds publics, d’un accès facilité à un logement abordable ne devraient pas avoir la possibilité de revendre ultérieurement ce logement avec un bénéfice, alimentant ainsi l’économie du marché libre du logement et aggravant encore la crise du logement.

Anticiper dès aujourd’hui de telles erreurs dans l’élaboration du cadre juridique applicable aux coopératives d’habitation au Luxembourg, voilà où réside la véritable opportunité pour la politique du logement. Outre la garantie à long terme que les logements des coopératives ne seront ni vendus ni loués sur le marché libre, les responsables politiques devraient également ancrer juridiquement des dispositions concrètes visant à favoriser l’expansion du parc de logements. Une participation de 75 % financée par des fonds publics pourrait s’avérer appropriée si cela permet de créer des logements durables et à long terme pour un groupe de personnes et leurs enfants. Cette mesure s’avère particulièrement efficace lorsque le parc de logements est constamment élargi. À condition que les responsables politiques agissent dès maintenant avec prudence, ces 75 % pourraient constituer un soutien fructueux aux sociétés de logement privées, qui s’engagent à long terme non seulement à préserver des logements abordables, mais aussi à en créer continuellement de nouveaux. En bref : un investissement rentable pour les pouvoirs publics. Pour les résidents, un engagement en échange d’un logement abordable.

Une fois que la politique du logement aura compris les mécanismes des coopératives d’habitation, elle se rendra compte que ces investissements peuvent également contribuer à soulager (ou du moins à soutenir) la construction de logements sociaux. Elle doit toutefois commencer dès maintenant par prendre conscience de l’urgence de la sensibilisation et de la mise en œuvre des coopératives d’habitation à l’échelle nationale, et par saisir la portée de ce modèle de logement. Elle cessera alors, espérons-le, de considérer à tort les coopératives d’habitation comme des projets de niche relevant des « formes alternatives de logement et de vie », pour les reconnaître à ce qu’elles peuvent réellement être : des acteurs majeurs de la création de logements abordables pour lutter contre la crise du logement, ainsi que de la préservation et de la multiplication de ces logements afin d’endiguer les crises futures dans ce domaine.

Heureusement, l’intérêt pour les coopératives d’habitation s’est récemment un peu accru au Luxembourg. Des discussions concrètes sont actuellement menées tant au niveau national qu’au niveau communal. Elles permettront de voir qui s’engage réellement, à long terme et de manière ciblée, pour promouvoir et mettre en œuvre la création de coopératives de logement.