L’abattage des vaches sacrées – un guide pratique

Forte demande

À présent, la gravité de la crise du logement au Luxembourg ne devrait plus faire de doute. Les causes de ce fléau sont multiples et les solutions envisageables ne font pas toujours l’unanimité. Quiconque souhaite venir à bout de cette crise ne doit pas prétendre plaire à tout le monde. La résolution de ce problème exige le courage et la détermination d’un Robin des Bois des temps modernes. Or, pour l’instant, on dîne et on danse à la cour, tandis que la question du logement devient le problème social du XXIe siècle.

Même si le cliché éculé de l’offre et de la demande, et le fatalisme qui y est associé, ne constituent que rarement la solution ultime, ce rapport n’en représente pas moins une dimension du problème. Au Luxembourg, le solde migratoire net s’élève à environ 11 000 à 12 000 personnes par an. Le Luxembourg offre des perspectives de carrière intéressantes, des salaires relativement élevés, des structures d’accueil pour enfants abordables et de grande qualité, des écoles internationales, une ambiance cosmopolite, une paix sociale ainsi qu’une offre gastronomique remarquable. Les travailleurs étrangers viennent volontiers au Luxembourg et y sont bien accueillis. Cette culture d’accueil n’est pas sans intérêt pour nous. Notre modèle économique et social repose sur la croissance. Nous ne pouvons nous permettre bon nombre d’avantages sociaux que parce que nous sommes de plus en plus nombreux. En revanche, le logement devient inabordable pour beaucoup en raison de la demande croissante. Nous ne nous débarrasserons pas si facilement de ce système de prospérité en boule de neige qui profite à ceux qui sont déjà installés aux dépens de ceux qui cherchent un logement.

En ce qui concerne l’hébergement des nouveaux arrivants, les employeurs se sont dérobés à leurs responsabilités. Au début de l’industrialisation de notre pays, il y avait également un manque de logements pour ceux qui venaient des villages et de l’étranger pour travailler dans l’industrie sidérurgique. À l’époque, ce sont les propriétaires d’usines qui ont créé des logements, les « colonies ouvrières »¹. Ils assumaient, au moins en partie, la responsabilité de la santé et du bien-être de leurs ouvriers. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas. Le rendement doit être au rendez-vous. C’est à chacun de subvenir à ses propres besoins en matière de logement.

Dans le système économique actuel, l’État doit imposer la responsabilité sociale afin qu’elle soit effectivement assumée. Pour lutter contre la pénurie générale de logements, toute entreprise qui embauche un nouvel arrivant devrait également être tenue de lui fournir un logement. Les nouveaux immeubles de bureaux ne devraient être autorisés que si des logements sont également créés pour les futurs employés. Une solution collective pourrait consister à créer un fonds auquel les entreprises concernées seraient tenues de contribuer. Ce fonds aurait pour mission de créer les logements nécessaires. Outre la lutte contre la pénurie de logements, un tel modèle aurait également un impact positif sur l’image de marque du pays : toute personne venant travailler au Luxembourg se verrait construire un logement.

Procédures et règles

L’aménagement du territoire et la construction deviennent de plus en plus complexes et longs. Quiconque souhaite s’engager dans ce domaine doit non seulement faire preuve de persévérance, mais aussi s’entourer de professionnels hautement spécialisés, capables de s’y retrouver dans la jungle des procédures et des réglementations. Les agriculteurs et les communes ne peuvent donc plus, sauf dans de très rares cas, aménager eux-mêmes leurs terrains. Ils sont contraints de vendre leurs terrains constructibles à de grands promoteurs, qui en tirent une plus-value considérable.

Dans les pays voisins, de nombreux citoyens construisent encore eux-mêmes leur maison. Au Luxembourg, le profil classique du maître d’œuvre qui construit sa maison le soir et le week-end avec ses collègues et sa famille n’existe plus. D’une part, il n’y a pratiquement plus de terrains disponibles sur le marché sans contrat de construction. D’autre part, il n’est pratiquement plus possible de construire soi-même. La mise en conformité semble désormais exiger plus de temps et d’énergie que la construction elle-même.

Afin d’accorder la priorité absolue à la création de logements abordables, un assouplissement de la législation en matière de construction semble incontournable. Aux Pays-Bas, c’est dans ce but que l’ensemble du cadre réglementaire a été assoupli. Sous le mot-clé « Flexwonen », tout – des plans d’urbanisme au code de la construction en passant par l’évaluation environnementale – a été subordonné à la création de logements.

Autonomie locale

Ce sont les responsables municipaux qui décident des possibilités et des conditions de création de logements en général, et de logements sociaux en particulier. En tant que représentants élus de la population actuelle, ils ont tendance à privilégier les projets susceptibles de favoriser leur réélection. La création de logements sociaux ou les grands projets immobiliers se heurtent souvent à des obstacles lorsque des élites présumées ou de petites communautés villageoises cherchent à préserver leur tissu social existant.

Le simple fait que l’État doive conclure un pacte avec les communes pour réaliser quelques petits progrès en matière de logement, au lieu de les y contraindre par la loi, montre que cette autonomie n’est plus d’actualité. Au Luxembourg, l’autonomie communale est toutefois inscrite dans la Constitution et les élus au Parlement sont majoritairement des responsables politiques locaux, ce qui complique la modernisation de la situation.

Cette impasse pourrait être résolue en retirant aux communes la compétence formelle en matière d’urbanisme. Il faudrait établir un seul PAG pour l’ensemble du pays ; une seule administration nationale devrait être chargée de délivrer les permis de construire. Avons-nous vraiment besoin, dans notre petit pays, de 102 services chargés de délivrer les permis, composés de maires qui n’ont pas reçu de formation spécifique à cet effet ?

Le logement social, un secteur négligé

Par rapport aux autres pays d’Europe, la construction de logements sociaux a été gravement négligée au cours des 100 dernières années. De surcroît, la majeure partie des biens immobiliers construits grâce à des fonds publics a été vendue et absorbée par le marché. Les maisons et appartements autrefois créés par les promoteurs publics sont aujourd’hui revendus aux mêmes prix astronomiques que tous les autres. Bien que ce problème ait été identifié et que le gouvernement actuel se soit engagé, dans son accord de coalition, à ne vendre des logements sociaux qu’à titre exceptionnel, les promoteurs publics ainsi que certaines communes continuent de proposer à la vente des logements subventionnés à des prix que seule la classe moyenne aisée peut se permettre. J’ose douter que le bail emphytéotique et le droit de rachat permettent cette fois-ci de limiter les dégâts. Quoi qu’il en soit, ces logements ne sont pas accessibles à ceux qui en ont le plus besoin : les plus démunis.

Selon les estimations, les logements sociaux ne représentent ici que deux à trois pour cent du parc immobilier. Ce chiffre est non seulement marginal, mais il témoigne également d’une politique de logement défaillante. D’autres pays atteignent 20 à 30 pour cent. À Vienne, ce sont même 60 % de la population qui vivent dans un logement social.

Depuis des décennies, les responsables politiques nationaux ne cessent de répéter : « Il faut que les communes montent à bord. » Au lieu d’imaginer des incitations toujours plus farfelues pour convaincre les communes de se lancer dans de telles initiatives, il faudrait se demander si elles sont réellement les partenaires adéquats. À l’étranger, ce ne sont souvent ni les promoteurs publics ni les communes qui font avancer la construction de logements sociaux, mais principalement des coopératives et des fondations. Lorsque les communes interviennent dans la construction de logements, elles le font souvent par l’intermédiaire de sociétés communales de construction de logements créées spécialement à cet effet, qui se spécialisent ensuite dans ce domaine.

Prétendre qu’un maire, avec son secrétaire municipal et son technicien communal, devrait, en plus de la gestion de la commune, s’occuper également de la construction de logements sociaux, témoigne d’une méconnaissance du sujet. La création et la gestion de logements sont deux métiers hautement spécialisés. On ne peut donc pas en vouloir aux communes de ne pas s’être activement lancées dans la construction, même malgré le Pacte logement. Elles sont tout simplement dépassées par la construction de logements.

La loi de 1979, qui arrive à échéance, a certes toujours accordé aux organismes privés à but non lucratif les mêmes subventions qu’aux promoteurs publics. Cependant, les barrières à l’entrée sur ce marché sont si élevées que, jusqu’à présent, rares sont ceux qui s’y engagent de manière significative. L’État doit ici soutenir activement la création d’acteurs à but non lucratif, c’est-à-dire leur fournir, sous certaines conditions, un capital de démarrage leur permettant d’entrer sur le marché immobilier et de rivaliser avec les acteurs à but lucratif. De plus, les frais de personnel et de fonctionnement devraient être entièrement pris en charge pendant les 20 premières années, puis progressivement réduits. Par ailleurs, ces acteurs devraient avoir accès aux terrains acquis par l’État via le fonds spécial pour la construction de logements, afin de les aménager. L’objectif doit être que les acteurs à but non lucratif, en collaboration avec les deux promoteurs publics, dominent le marché à moyen terme et évincent les acteurs à but lucratif. Le projet de loi n° 7937 relatif au logement abordable va malheureusement dans la direction opposée. Le modèle de financement qu’il prévoit exclura du logement social les organisations à but non lucratif, qui ne disposent traditionnellement pas de réserves de capitaux importantes.

abus

Au Luxembourg, une poignée d’acteurs domine et contrôle le marché immobilier. On ne peut plus parler ici de marché libre. Comme l’ont démontré des études menées par l’institut de recherche Liser, la majeure partie des réserves de terrains à bâtir est entre les mains de quelques « happy few » (selon l’expression de Sam Tanson). Ces réserves de terrains à bâtir sont soustraites au marché, ce qui entraîne une pénurie artificielle et fait grimper les prix.

Outre les terrains à bâtir, les logements font également l’objet d’abus en tant que produit financier. Même si l’on ne dispose pas de chiffres sur l’ampleur du phénomène, on sait qu’un grand nombre de logements sont délibérément laissés inoccupés afin d’être revendus ultérieurement avec un bénéfice. Un tel abus ne peut plus être toléré. Les terrains à bâtir doivent être construits, les logements doivent être occupés. Les propriétaires qui se rendent coupables de cet abus doivent être sévèrement sanctionnés. En Wallonie, la mise en inoccupation est considérée comme un délit depuis le début de cette année.

Au Luxembourg, on ne semble pas encore avoir pris la mesure de la gravité de la situation. Le projet de loi 8082 sur l’impôt foncier, l’impôt sur la mobilisation des terrains et l’impôt sur la non-occupation des logements est un tigre de papier. Les pénalités fiscales prévues sont marginales et ne seront, pour certaines, exigibles qu’en 2031. Il s’agit là d’une politique purement symbolique. Si l’on veut lutter efficacement contre la spéculation, la pénalité annuelle doit être au moins deux fois plus élevée que la plus-value annuelle du bien immobilier.

Droit de propriété

Au Luxembourg, la protection de la propriété revêt une importance bien trop grande. Elle est garantie par la Constitution (article 29). Contrairement à l’Allemagne, elle n’est assortie d’aucune obligation sociale dans ce pays. Au Luxembourg, la propriété n’implique aucune obligation. De plus, la Constitution luxembourgeoise ne prévoit aucun droit au logement. À l’exception d’une simple déclaration d’intention figurant parmi les « objectifs de l’État », on ne trouve aucune mention de la question du logement.

Ce déséquilibre a des conséquences. Comment lutter contre les abus en matière de propriété si la protection de celle-ci prime sur tout le reste ? Dans le cadre de la réforme constitutionnelle actuelle, on laisse passer une occasion historique de rétablir cet équilibre. La protection constitutionnelle contre l’expropriation ne devrait s’appliquer qu’au logement que l’on occupe soi-même. Pour tous les autres biens immobiliers, l’obligation sociale devrait primer. De plus, un droit au logement inspiré du modèle français du « droit au logement opposable » doit également figurer dans notre Constitution. Chacun devrait pouvoir faire valoir devant les tribunaux son droit fondamental à un logement.