« Je suis d’accord » et « je le dis en toute sincérité », a déclaré Gilles Roth, ministre des Finances du CSV, il y a trois semaines au Parlement, lors d’un débat d’actualité consacré au faible niveau des taxes sur le tabac dans notre pays. Il a ajouté que celles-ci n’étaient en réalité pas « cohérentes » avec une politique de santé publique. Mais en tant que ministre des Finances, il ne peut se passer du milliard d’euros de recettes que le commerce du tabac rapporte au Trésor public.
Les prédécesseurs de Roth partageaient cet avis. Mais le problème budgétaire potentiel est probablement encore plus important. Selon les estimations, plus de 80 % des produits du tabac sont vendus dans les stations-service. Le secteur des accises sur le tabac fait donc partie du secteur bien plus vaste des stations-service. Si celle-ci venait à disparaître ou à se réduire considérablement, ce sont plus d’un milliard d’euros de recettes pour le Trésor public qui seraient en jeu. Ce n’est qu’une question de temps avant que cela n’arrive.
Dieter Ewringmann, professeur de sciences financières à l’université de Cologne, avait estimé en 2016 ces recettes à 2,1 milliards d’euros lorsqu’il avait réalisé une « étude sur le tourisme à la pompe » à la demande du gouvernement de l’époque, composé du DP, du LSAP et des Verts. Dans son calcul, M. Ewringmann a pris en compte tous les produits faiblement taxés proposés dans les stations-service luxembourgeoises : essence et diesel, produits du tabac, alcool et café. Il a pris en compte à la fois les recettes provenant des accises et celles provenant de la TVA. À cela s’ajoutent les recettes fiscales directes provenant des salaires des employés des stations-service et des bénéfices des sociétés exploitantes. Il a également pris en compte la redevance de concession spéciale que les exploitants de stations-service autoroutières versent à l’État (d’Land, 2 décembre 2016).
Aujourd’hui, ce chiffre pourrait facilement dépasser les 2,1 milliards, ne serait-ce qu’en raison de l’inflation et de l’indexation. L’annexe du rapport annuel 2023 du ministère des Finances donne une idée de cette situation. Aux pages 250 et 255, elle ne détaille pas tous les aspects de l’activité des stations-service, mais en présente tout de même quelques-uns. Les accises sur le tabac ont rapporté 1,027 milliard d’euros l’année dernière. À cela s’ajoutent 264 millions d’euros de TVA sur les produits du tabac. Les accises sur l’essence et le diesel ont rapporté 840 millions d’euros, celles sur l’alcool 57,8 millions. Même sans la TVA sur les carburants, l’alcool et le café, sans les recettes fiscales directes et sans la redevance de concession, les chiffres figurant dans l’annexe de ce rapport annuel s’élèvent à eux seuls à 2,11 milliards d’euros au total. Même si, pour être précis, tout ne peut pas être imputé aux stations-service ; après tout, les cigarettes et l’alcool ne sont pas vendus uniquement dans ces dernières.
PWC a mené une enquête intéressante en 2012 : selon les prix en vigueur à l’époque, chaque client étranger aurait acheté, dans les stations-service luxembourgeoises, outre de l’essence ou du diesel, des « produits complémentaires » d’une valeur moyenne (à l’époque) de 40 euros. L’enquête de PWC a été la première à suggérer publiquement que plusieurs catégories de produits, bénéficiant au Luxembourg d’une fiscalité délibérément faible, se renforçaient mutuellement en termes d’attractivité.
En 2014, la Banque centrale du Luxembourg (BCL) a également mené une enquête sur le tourisme à la pompe. Selon la BCL, 21 % des achats de carburant à l’époque auraient été effectués par des frontaliers. Comme ils se rendent chaque jour au Luxembourg pour leur travail, il leur est donc pratique de faire leurs achats dans le Grand-Duché. Ils ne feraient le plein dans leur pays de résidence que si celui-ci leur offrait « des avantages tarifaires très significatifs, non seulement pour le carburant, mais aussi pour l’achat d’autres produits » (d’Land, 2 décembre 2016).
Interrogé à ce sujet, le ministère des Finances indique ne pas disposer d’« autres données » concernant le comportement d’achat des clients des stations-service : « Les ventes réalisées dans les boutiques des stations-service ne font pas l’objet d’une ventilation détaillée. » Cela n’empêche toutefois pas que ces différents produits soient bel et bien considérés comme un ensemble et que cela donne lieu à des mesures politiques. Comme à l’automne 2014, lorsque le gouvernement de l’époque avait décidé de réduire légèrement les accises sur le tabac pour 2015 et 2016 ; la directive européenne de 2011 sur la taxation du tabac autorise en effet une baisse temporaire. Dans le cadre du « paquet d’avenir » du ministre des Finances du Parti démocratique (DP), Pierre Gramegna, le taux de TVA devait augmenter d’un point de pourcentage à partir de 2015. Si les accises sur le tabac étaient restées inchangées, la hausse de la TVA aurait fait grimper les prix de vente au détail des cigarettes et du tabac à rouler à des niveaux que les clients allemands n’auraient plus jugés suffisamment attractifs par rapport aux prix pratiqués chez eux, craignaient M. Gramegna et ses collaborateurs. Ce qui semblait d’autant plus dangereux qu’on observait déjà depuis 2013, dans les stations-service luxembourgeoises situées près de la frontière allemande, une baisse de l’ensemble des ventes, du carburant au tabac en passant par le café. Le gouvernement a donc décidé de faire un geste envers la clientèle allemande de tabac afin de préserver l’ensemble de son activité et de ne pas mettre en péril, outre les ventes de tabac, celles de carburant (d’Land, 7 novembre 2014).
Si l’on peut généraliser cet exemple – et c’est sans doute le cas –, les faibles prix du tabac favorisent les ventes de carburant, les carburants peu taxés favorisent les ventes de tabac, et ainsi de suite. Au Luxembourg, les boissons alcoolisées ne sont taxées de manière significative que sous forme d’alcopops et d’alcool pur, tandis que le café n’est pas taxé du tout. Ce dernier point intéresse particulièrement les Allemands, car de l’autre côté de la Moselle, chaque kilo de café torréfié est soumis à une taxe de 2,19 euros, sans compter la TVA de 19 %.
Les transferts effectués par le Luxembourg vers la Belgique dans le cadre de l’Union économique et monétaire – qui, depuis l’introduction de l’euro, n’est plus qu’une union des accises – illustrent notamment à quel point le système luxembourgeois d’accises fonctionne à merveille. Les deux pays perçoivent certains droits d’accise séparément, tandis qu’ils en perçoivent d’autres conjointement – sur les produits du tabac et les produits pétroliers, mais aussi, par exemple, un petit droit d’accise sur la bière. Les recettes perçues conjointement sont versées dans un pot commun, puis redistribuées. Depuis de nombreuses années déjà, le Grand-Duché, en raison des volumes importants vendus sur son territoire, est un contributeur net en matière d’accises au profit du Royaume, bien plus vaste. Alors qu’en 2012, 20 millions d’euros avaient encore été versés à la Belgique, ce montant s’élevait à 45 millions l’année dernière. Le budget pluriannuel de Gilles Roth table sur une augmentation annuelle de cette somme de 2,5 millions, pour atteindre finalement 55 millions d’euros en 2027.
Une question se pose bien sûr : pendant combien de temps le Luxembourg pourra-t-il se permettre, sur le plan politique, cette différence devenue extrême en matière de taxation du tabac par rapport à ses pays voisins ? L’étude sur le tourisme à la pompe de 2016 faisait état, outre 2,1 milliards d’euros de recettes, de coûts annuels s’élevant à 3,5 milliards, dont seulement 800 millions étaient à la charge du Luxembourg. L’auteur de l’étude, Ewringmann, avait simulé ces coûts à partir de modèles allemands et suisses ; les coûts environnementaux et sanitaires ont été pris en compte. Qui sait : peut-être que le partage des charges entre le Luxembourg et ses pays voisins serait aujourd’hui encore plus inéquitable qu’il ne l’avait été modélisé à l’époque, en raison des écarts importants en matière de taxation du tabac et, si l’on veut, de l’« exportation » du cancer du poumon.
Une autre question d’avenir est de savoir si, dans un avenir proche, la mobilité électrique fera baisser la demande en essence et en diesel dans les stations-service à un point tel que le modèle économique deviendra insoutenable et que le Trésor public subira une perte importante de recettes. Peut-être que les responsables politiques changeront de cap avant cela : passant d’un « tourisme à la pompe » pour le diesel et l’essence à un « tourisme à la pompe » pour l’électricité. À vrai dire, ils n’auraient même pas besoin de changer de cap, car l’électricité est bon marché au Luxembourg par rapport aux pays voisins. Mis à part la contribution par kilowattheure au « fonds de compensation », qui compense les surcoûts des gestionnaires de réseau lorsqu’ils injectent dans le réseau de l’électricité verte produite localement à un prix d’achat garanti, au lieu de s’approvisionner sur la bourse européenne de l’électricité, l’électricité n’est soumise ici qu’à une minuscule taxe sur l’électricité. Elle a été instaurée en 1998 afin de contribuer au financement de l’assurance dépendance. Les recettes sont relativement stables, s’élevant à trois millions d’euros par an. Pour les clients résidentiels, parmi lesquels figurent les ménages et les petites entreprises qui ne consomment pas plus de 25 mégawattheures par an, la taxe sur l’électricité s’élève à un euro par mégawattheure. Pour un foyer type consommant quatre mégawattheures par an, cela représente quatre euros par an. Il existe donc une certaine marge de manœuvre en matière d’ingénierie fiscale.
On ignore si le gouvernement envisagerait des mesures dans ce sens. Au cours de la législature précédente
, le ministre de l’Énergie de l’époque, Claude Turmes (Les Verts), avait reconnu que cette question était « politiquement importante », mais que vouloir y répondre dès lors reviendrait à « lire dans le marc de café ». C’était il y a cinq ans (d’Land, 1er mars 2019). Ce serait probablement encore de la divination aujourd’hui, car d’un point de vue budgétaire, le créneau des stations-service fonctionne toujours. En 2009, le chercheur Daniel Ullrich, de l’Université du Luxembourg, avait analysé sa répartition géographique et ses répercussions structurelles pour l’Atlas de la Grande Région : Dans les pays voisins, il arrive parfois qu’on ne trouve pratiquement plus de stations-service à plus de 25 kilomètres de la frontière avec le Luxembourg. Tout au plus s’agit-il d’offres complémentaires proposées par des garages automobiles et des supermarchés.
