Séance photo mercredi dernier au centre de fret de l’aéroport : l’administration des douanes et sa responsable politique, la ministre des Finances du DP, Yuriko Backes, présentent une importante saisie de contrebande : 1,9 million de cigarettes en provenance de Chine. Il s’agit en partie de marques chinoises, en partie d’imitations de marques occidentales. Ces marchandises, dissimulées parmi des textiles, des chaussures, des denrées alimentaires et des appareils électroniques, devaient transiter par la plaque tournante de fret de Findel pour être acheminées vers le Royaume-Uni. Elles sont désormais empilées sur 14 palettes en bois. Pour les débusquer, après avoir reçu une information provenant du Royaume-Uni, 24 agents des douanes auraient contrôlé, pendant trois mois et en trois équipes, un total de 17 tonnes de fret aérien, réparties dans 2 400 colis de courrier aérien.
Un travail colossal. Mais grâce à cette initiative, les douanes luxembourgeoises se présentent comme un organisme professionnel et responsable. D’autant plus qu’il s’agit d’un aéroport de fret où le volume de marchandises a dépassé pour la première fois l’année dernière la barre du million de tonnes et s’est élevé à 1,125 million de tonnes, soit près d’un cinquième de plus qu’en 2020. La ministre des Finances souligne à quel point la coopération entre les douaniers au sein de l’UE est étroite et importante. Y compris avec les Britanniques après le Brexit. Le Luxembourg y joue « son rôle ». Au sein de l’administration douanière, un « groupe de travail sur la contrebande de cigarettes » a été mis en place depuis l’automne dernier.
Un rôle ambigu La saisie, fièrement présentée par la presse, peut toutefois détourner l’attention du fait que le « rôle » du Luxembourg sur le marché européen complexe du tabac est ambigu. Sa politique ciblée de faibles droits d’accise sur l’essence, le diesel, l’alcool et le tabac rend attractif, en termes de prix, tout un panier de produits que la clientèle étrangère achète en grandes quantités, notamment dans les stations-service. Certes, les recettes issues des accises (autre terme désignant les taxes spécifiques à la consommation) ne représentent plus 20 % des recettes de l’État comme c’était le cas dans les années 1990. Mais cela tient surtout au fait que le Trésor public tire davantage de ressources d’autres sources fiscales : en 2020, elles ont rapporté 1,614 milliard d’euros, soit 9,7 % des recettes courantes. En 2000, ce montant était inférieur de plus d’un demi-milliard, mais représentait 19 % des recettes totales.
Et alors que, dès l’entrée en fonction du deuxième gouvernement DP-LSAP-Verts, le ministre des Finances du DP, Pierre Gramegna, a commencé à affirmer publiquement que, pour améliorer le bilan carbone du Grand-Duché, il fallait réduire les ventes de carburants, notamment celles de diesel, il n’en va pas de même pour le tabac. C’est ce que révèle un examen de la programmation budgétaire pluriannuelle de l’État : celle-ci table sur une baisse de 3 % des recettes d’accises sur les produits pétroliers entre 2021 et 2025, ou tout au moins sur une absence d’augmentation. En revanche, les recettes provenant uniquement des cigarettes devraient augmenter de 22 %.
Plus que sur le diesel. Exprimés en euros, ces chiffres représentent des montants considérables : rien qu’entre janvier et septembre 2021, l’État a encaissé 347,8 millions d’euros de droits d’accise sur les cigarettes, auxquels s’ajoutent 196,9 millions d’euros sur le tabac à rouler. Au total, cela représentait 544,7 millions d’euros – soit 36,1 millions de plus que les droits d’accise perçus au cours de la même période sur le diesel, tombé en disgrâce dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Le fait qu’il faille ajouter à ce bilan des accises sur le tabac, pour être précis, 1,6 million d’euros provenant des cigares, n’a guère d’importance.
Exportation du cancer du poumon. Sur le plan politique, le secteur luxembourgeois du tabac est bien moins controversé que celui des carburants. Alors qu’il y a déjà plus de 20 ans, sous la coalition CSV-DP, certains députés du DP voulaient s’attaquer au « tourisme à la pompe », car le secrétaire d’État à l’Environnement de l’époque, Eugène Berger, devait entendre ses homologues de l’UE lui reprocher que, avec sa politique en matière d’accises sur le diesel, le Luxembourg était un « parasite », le commerce du tabac ne préoccupe traditionnellement, tout au plus, que quelques Verts. Et en dehors du Parlement, la Fondation Cancer, qui, à l’occasion de la Journée mondiale sans tabac le 31 mai, reproche parfois au Luxembourg d’« exporter le cancer du poumon vers les pays voisins » en raison de sa politique de faibles accises sur le tabac. En effet, selon l’Organisation mondiale de la santé, des prix élevés (ou des taxes élevées) constituent le moyen le plus efficace de lutter contre le tabagisme.
Si l’on examine l’écart de prix avec les pays voisins, ce reproche est en tout cas fondé en ce qui concerne la France : depuis novembre 2020, un paquet de 20 cigarettes y coûte au moins dix euros. Mais le Luxembourg peut de plus en plus être considéré comme un « exportateur de cancer du poumon » vers la Belgique, où les accises sur le tabac ne cessent d’augmenter depuis 2015, dans le but de parvenir à « une génération sans tabac » d’ici 2037. L’année dernière, le prix d’un paquet classique de 20 cigarettes est passé de 6,80 à 7,50 euros. En avril de cette année, il devrait passer à 7,75 euros. D’autres hausses des accises sont prévues en Belgique en 2023 et 2024.
Il n’existe pas de tels projets en faveur de la santé publique au Luxembourg. Ainsi, une question adressée à la ministre de la Santé du LSAP, Paulette Lenert, lui demandant si elle comptait intervenir au sein du gouvernement pour augmenter les accises sur le tabac dans des proportions similaires à celles de la France ou de la Belgique, est restée sans réponse. L’accord de coalition ne prévoit rien de tel non plus. À la page 94, on peut simplement lire : « La lutte contre le tabagisme sera poursuivie. Il sera veillé à un respect strict des interdictions légales existantes. »
Particulièrement abordable. Mais même dix euros par paquet au Luxembourg ne suffiraient probablement pas pour se rapprocher davantage de l’objectif « sans tabac ». Dans la « catégorie de prix la plus populaire », comme la Commission européenne désigne ce terme dans ses statistiques sur les accises du tabac mises à jour chaque année au 1er juillet, 1 000 cigarettes coûtaient 270 euros au Luxembourg au 1er juillet 2021. Soit 5,20 euros pour 20 cigarettes, toutes taxes comprises. Le 11 octobre dernier, l’administration des douanes a indiqué à la commission parlementaire des finances qu’un paquet de 25 cigarettes « Maryland », fabriqué par Heintz van Landewyck, coûtait 6,80 euros. Rapporté à 20 cigarettes, cela représentait 5,44 euros. On est loin des prix pratiqués en France. Et encore plus loin de ceux de l’Irlande, où il faut débourser 14 euros pour 20 cigarettes de la marque « Most popular ». Mais peut-être que ce n’est qu’avec des prix de cet ordre que l’on obtiendrait un effet « sans tabac » au Luxembourg. En effet, exprimés en parités de pouvoir d’achat, selon une étude publiée il y a deux ans par la Commission européenne, les cigarettes n’étaient, en 2017, dans aucun autre État membre de l’UE aussi « abordables » qu’ici.
Or, alors qu’en France et en Belgique, la politique en matière d’accises est depuis peu subordonnée à un objectif d’orientation en matière de santé publique, pour lequel on accepte une baisse des recettes fiscales, le Luxembourg vise quant à lui des recettes fiscales élevées. Vouloir rendre les cigarettes réellement inabordables supposerait de se préparer non seulement à la fin du commerce du tabac, mais peut-être aussi à celle de l’ensemble du secteur des stations-service. Et à un énorme problème fiscal pour l’État. Même une augmentation des accises similaire à celle mise en place en Belgique n’est « pas à l’ordre du jour pour le moment », a fait savoir la ministre des Finances, Yuriko Backes, par l’intermédiaire d’une porte-parole. De plus, il s’agirait d’une hausse d’impôt, et les hausses d’impôt sur les « produits soumis à accise » seraient hors de question « compte tenu de l’inflation actuelle, qui fait du pouvoir d’achat un enjeu majeur ». La ministre des Finances ne pense pas non plus qu’il existe un « tourisme du tabac » vers le Luxembourg, à l’instar du « tourisme du plein » dont elle avait elle-même parlé la semaine dernière à la Chambre des députés : Au Luxembourg, les produits du tabac seraient achetés par des personnes « qui viennent régulièrement ici, surtout parce qu’elles y travaillent ». Il ne s’agirait donc pas de « tourisme ». D’un autre côté, son ministère ne dispose toutefois d’aucune estimation quant à la part de ces achats effectuée par la clientèle des trois pays voisins. « Le ministère des Finances ne réalise pas de telles estimations, car elles n’auraient aucune incidence sur les décisions en matière de politique des accises. »
Pologne – Allemagne – Luxembourg Ce qui n’est peut-être pas tout à fait exact, car déjà le prédécesseur de Backes, Pierre Gramegna, estimait qu’en matière de taxation du tabac, « la transparence a ses limites » (d’Land, 07/11/2014). D’un autre côté, la politique luxembourgeoise en matière d’accises sur le tabac n’est pas si difficile à comprendre : on s’efforce toujours de rester en dessous des prix pratiqués en Allemagne. Ceux-ci sont loin d’être aussi élevés qu’en France ou en Belgique, et les accises allemandes sur le tabac servent, tout comme celles du Luxembourg, avant tout à alimenter les recettes de l’État. L’Allemagne doit toutefois composer avec trois destinations de tourisme du tabac pour sa population vivant près des frontières : l’Autriche, le Luxembourg et surtout la Pologne. Là-bas, un paquet classique de 20 cigarettes coûte 3,20 euros. Selon des estimations prudentes, 55 % des cigarettes fumées en Allemagne de l’Est parviennent à leurs clients via le « marché gris » le long de la frontière germano-polonaise, longue de près de 500 kilomètres. Ce chiffre est peut-être encore plus élevé actuellement. En effet, afin de venir en aide à sa population face à la hausse des prix de l’énergie, le gouvernement polonais a abaissé, au 1er février, le taux de TVA sur l’essence et le diesel de 23 % à 8 %. Il y a deux semaines, la chaîne ZDF a rapporté que même depuis Berlin, situé à 100 kilomètres de là, des automobilistes partaient désormais en Pologne pour faire le plein, avec de grands bidons dans leur coffre. Certains d’entre eux le font chaque semaine. Il est fort probable que davantage de cigarettes soient ainsi importées.
Afin de contrer quelque peu la concurrence polonaise en matière de taxes sur le tabac, l’Allemagne autorise la vente, dans les supermarchés discount, de cigarettes bon marché appelées « marques de distributeur ». Un paquet typique de 20 cigarettes coûtait 4,83 euros à l’automne dernier. Au Luxembourg, il est possible de proposer des prix encore plus bas que ceux pratiqués par ces discounters afin d’attirer la clientèle allemande. C’est ce que garantit un « prix minimal » qui doit être respecté (accises et TVA comprises). Il vise également à empêcher que des produits encore moins chers ne soient mis en vente. Le fait qu’il ait été fixé à 4,30 euros pour les années 2020 et 2021 a donné aux distributeurs du pays – dont le plus important est Philipp Morris avec 45 % de part de marché – une marge de manœuvre de 53 centimes pour rester en dessous des prix pratiqués par les marques allemandes à bas prix.
« Différentiel équilibré » Au 1er février, le prix minimum luxembourgeois a été relevé à 4,50 euros. Cette mesure s’inscrit dans le cadre d’une augmentation de 20 centimes de l’accise sur 20 cigarettes. D’une part, parce que le Luxembourg aurait sinon risqué de ne plus respecter la charge minimale d’accises sur les cigarettes fixée par une directive européenne de 2011. D’autre part, parce qu’en Allemagne, l’été dernier, sous la coalition CDU-SPD, une « loi de modernisation de la fiscalité du tabac » était entrée en vigueur. Elle sera mise en œuvre en cinq ans, en cinq étapes, et augmentera les accises sur 20 cigarettes de onze centimes en moyenne par an. Au Luxembourg, le ministère des Finances a écrit, dans un commentaire sur le règlement grand-ducal fixant la hausse des accises à 20 centimes pour cette année, de manière suggestive : « il est prévu avec cette hausse de maintenir un différentiel des taxes équilibré avec l’Allemagne ». Le Trésor public peut ainsi espérer environ 100 millions d’euros de recettes supplémentaires provenant des accises sur le tabac, comme l’indique la fiche financière relative au projet de règlement. Ces recettes sont déjà prises en compte dans le budget de l’État pour cette année.
Ce genre de calculs ne plaît pas à la Commission européenne. C’est pourquoi elle souhaitait, dès l’automne dernier, présenter une proposition de nouvelle directive sur la taxation du tabac, destinée à assurer une plus grande « convergence » entre les États membres. Il s’agit d’éviter les « distorsions » sur le marché intérieur – ce qui n’est qu’un autre mot pour désigner le marché gris, que l’on peut tout simplement appeler contrebande dès lors qu’il est question de la libre circulation des marchandises au sein de l’Union. Or, en Belgique par exemple, qui est en passe de devenir un pays où les taxes sur le tabac sont très élevées, les douanes ont saisi en 2020 un total de 410 millions de cigarettes de contrebande. Il y a trois semaines, l’association professionnelle Cimabel s’est plainte que « des cigarettes bon marché en provenance de Bulgarie, de Roumanie et de Turquie inondent le marché belge ». Elle en attribue la responsabilité à la politique fiscale du gouvernement de Bruxelles en faveur de la « génération sans tabac ». Le fisc belge perdrait les recettes d’accises sur une cigarette sur sept. Seule une petite partie de ces cigarettes serait véritablement « illégale » ; la plupart proviendraient de l’UE. Et avec 31 %, la plus grande part concernerait des marchandises achetées au Luxembourg. Heureusement qu’il existe un accord intergouvernemental qui reverse aux communes wallonnes une partie des recettes fiscales luxembourgeoises à titre de compensation.
On aurait pu mentionner que l’union économique et monétaire belgo-luxembourgeoise, conclue en 1922, est aujourd’hui une union douanière dans le cadre de laquelle les deux pays rassemblent une partie de leurs recettes d’accises sur l’essence. Le diesel, l’alcool et le tabac sont ainsi regroupés dans un pot commun, à partir duquel une redistribution a lieu chaque année. Le Luxembourg est un contributeur net envers la Belgique, de sorte que les recettes issues du commerce des produits soumis à accise sont probablement réparties de manière assez équitable entre le Grand-Duché et le Royaume. Les détails font l’objet d’une discrétion maximale.
Il est toutefois presque certain que le Luxembourg souffre peu de la contrebande grâce au prix final abordable de ses cigarettes. Ni des « usines de cigarettes illégales », telles qu’elles sont régulièrement démantelées par la police et les douanes en France – pays où les taxes sur le tabac sont très élevées –, en Espagne voisine (à des fins d’exportation vers la France) ou, plus récemment, en Belgique. La Commission européenne a estimé en 2020, bien qu’en se basant sur des données assez anciennes datant des années 2010 à 2016, que le Luxembourg avait perdu deux millions d’euros de recettes fiscales sur les accises en raison du « commerce illicite » au cours de cette période. Au regard des près de trois milliards d’euros perçus au cours de ces sept années rien qu’avec les cigarettes, cela représente une somme négligeable.
Le boom du tabac à rouler : selon certaines estimations du secteur du tabac, on fume toutefois au Luxembourg de plus en plus de cigarettes provenant de sources encore moins chères. Elles pourraient représenter jusqu’à 15 % du marché et proviendraient principalement de Bulgarie, où les prix de vente en magasin sont les plus bas de toute l’Union européenne. Les enseignes du secteur du tabac tentent de contrer cette tendance en proposant du tabac à rouler finement coupé. Au Luxembourg, 50 grammes de tabac à rouler coûtent cette année au moins 5,75 euros. Les statistiques de la Commission européenne indiquent que ce n’est qu’en Pologne qu’il est encore moins cher. En Belgique, 50 grammes coûteront douze euros à partir du mois d’avril. La quantité de tabac à rouler vendue devrait s’élever à 3 850 tonnes en 2021. Il n’est donc pas étonnant que le tabac soit également proposé dans de longs tubes et des seaux de taille moyenne, et le ministère des Finances estime que d’ici 2025, le volume vendu pourrait être supérieur de 100 tonnes à celui de 2021.
Le nombre de cigarettes vendues au Luxembourg devrait s’élever à 3,4 milliards d’unités en 2021, a indiqué l’administration des douanes le 11 octobre devant la commission parlementaire des finances. « C’est tout de même beaucoup », s’est étonné le député du CSV, Gilles Roth. Oui et non, ont rétorqué les fonctionnaires autour du chef des douanes, Alain Bellot : il y a 15 ans, six milliards de cigarettes avaient été vendues. Et ces 3,4 milliards ne sont pas tous fumés au Luxembourg. « La majeure partie est exportée à l’étranger », peut-on lire dans le procès-verbal de la séance. La quantité exacte n’a pas été précisée. Dans le secteur, on estime qu’il s’agit de deux tiers.
Bien sûr, cela n’est durable ni du point de vue de la santé ni de celui de la politique budgétaire. Mais d’autres sources de recettes pour le Trésor public sont également « précaires ». Pour l’instant, et pour les années à venir, il semble que l’approche soit la suivante : on observe comment les Allemands traitent les Polonais, et on en tire un peu profit. Et il est de toute façon peu probable que la Commission européenne modifie fondamentalement les règles du jeu. La Commission a noté qu’il serait difficile d’atteindre davantage de « convergence » ; les différences entre l’Ouest et l’Est sont trop importantes pour cela. Et bien sûr, toute modification du régime des accises sur le tabac, en tant que question fiscale, nécessite l’unanimité.
