Laut einem Ende Oktober von der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) veröffentlichten, über 300 Seiten starken Dokument erreicht die staatliche Unterstützung für die Landwirtschaft derzeit Rekordwerte, doch die verfolgten Maßnahmen verzerren den Markt und tragen nicht zur Anpassung an den Klimawandel bei. In dem am 30. Oktober vorgestellten Jahresbericht „Agrarpolitik: Überwachung und Bewertung“ umfassen die Zahlen der OECD 54 Länder, ein deutlich größerer Umfang als der der 38 Mitgliedsländer der Organisation. Sechzehn weitere Volkswirtschaften wurden untersucht, darunter fünf in der EU und elf große Schwellenländer, was einen umfassenden Überblick bietet, der für das untersuchte Thema sehr gut geeignet ist. Daraus geht hervor, dass die Gesamtunterstützung für die Landwirtschaft im Zeitraum 2020–2022 den Rekordwert von 851 Milliarden Dollar pro Jahr erreichte, was einem Anstieg von 22,3 Prozent gegenüber der Zeit vor der Pandemie entspricht. Im Vergleich zum Zeitraum 2000–2002 hat sich der Betrag um das Zweieinhalbfache erhöht, wobei dieses Wachstum jedoch hinter dem der Gesamtproduktion zurückblieb, die sich um das 3,6-Fache erhöht hat.
In den letzten drei Jahren haben sich die Regierungen bemüht, Verbraucher und Erzeuger vor den Auswirkungen der Gesundheitskrise, geopolitischer Turbulenzen und einer seit vierzig Jahren beispiellosen Inflation zu schützen. Einzelne Erzeuger waren die Hauptnutznießer, da sie fast drei Viertel der Beihilfen erhielten, nämlich 630 Milliarden Dollar pro Jahr im untersuchten Zeitraum, gegenüber 525Milliarden Dollar zwischen 2017 und 2019 vor der Pandemie (ein Anstieg um zwanzig Prozent). Dies entspricht vierzehn Prozent der Bruttoeinnahmen aus der Landwirtschaft (RAB) im Zeitraum 2020–22. In einigen OECD-Ländern steigt dieser Anteil jedoch auf über vierzig Prozent.
Die OECD bedauert, dass die Unterstützung im Wesentlichen von einigen wenigen großen Erzeugerländern geleistet wird, wobei China, Indien, die Vereinigten Staaten und die Europäische Union jeweils 36 Prozent, 15 Prozent, 14 Prozent bzw. 13 Prozent des Gesamtvolumens ausmachen (zusammen also fast 80 Prozent). Noch beunruhigender ist, dass „die Maßnahmen, die am ehesten zu Marktverzerrungen führen, den Großteil dieser staatlichen Unterstützung ausmachten“, heißt es in dem Bericht. So wurde mehr als die Hälfte der Beihilfen für Erzeuger (das sind 333 Milliarden Dollar pro Jahr) von den Verbrauchern finanziert – über Zölle und andere Maßnahmen, die die Inlandspreise über das Marktpreisniveau angehoben haben. Der Rest (297 Milliarden Dollar pro Jahr) entfällt auf Subventionen unterschiedlicher Art und mit unterschiedlichen Zielsetzungen, darunter Ausgleichszahlungen zur Bewältigung der gestiegenen Düngemittel- und Energiepreise. Von den gesamten Beihilfen wurden 518 Milliarden Dollar, also 61 Prozent, von den Steuerzahlern finanziert.
Der Großteil der Beihilfen dient der Stärkung bestehender Produktionsstrukturen. Preisstützungsmaßnahmen und Subventionen „verzerren die Produktion und den Markt“, so der Generalsekretär der OECD, der Australier Mathias Cormann, und verhindern die Weiterentwicklung der Produktionssysteme. Zudem führen sie zu Verzerrungen auf den internationalen Märkten, die jedoch unerlässlich sind, um die Auswirkungen von Versorgungsengpässen abzumildern oder Rekordernten aufzufangen. „Sie können zudem schädlich für die Umwelt sein“, fügt er hinzu, „da sie häufig die Wasserqualität und die Artenvielfalt beeinträchtigen und den Ressourcenverbrauch sowie die Treibhausgasemissionen in die Höhe treiben können. Es sind Reformen erforderlich, damit die staatliche Unterstützung für die Landwirtschaft und andere Sektoren die Verwirklichung der globalen Klimaziele nicht behindert.“
Das ist in der Tat das Hauptproblem, denn der Klimawandel hat weltweit immer größere Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Produktion – aufgrund der zunehmenden Schwankungen bei Temperaturen und Niederschlägen sowie extremer Wetterereignisse wie Dürren, Überschwemmungen, Hitzewellen und Stürme, die immer häufiger und heftiger auftreten und die Landwirtschaft treffen. Allerdings hat die Weltbank in einem Dokument vom 31. März 2023 darauf hingewiesen, dass zwar die landwirtschaftliche Produktion durch die Auswirkungen des Klimawandels bedroht ist, die Ernährungssysteme jedoch ebenfalls dazu beitragen, da sie für etwa dreißig Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich sind. Die derzeitigen Produktionsmodelle führen zudem zu einer nicht tragbaren Verschwendung, da ein Drittel der weltweit produzierten Lebensmittel verloren geht oder verschwendet wird.
Bei den Förderausgaben entfällt jedoch ein immer größerer Anteil auf Preismaßnahmen und Erzeugerbeihilfen, was zu Lasten der Leistungen im allgemeinen Interesse geht – Innovation, Biosicherheit, Infrastruktur –, deren Anteil im Zeitraum 2020–22 auf 12,5 Prozent gesunken ist, gegenüber 16 Prozent zwanzig Jahre zuvor. Sie sind jedoch unerlässlich, um Landwirten bei der Anpassung an ungünstigere klimatische Bedingungen zu helfen und ein nachhaltiges Produktivitätswachstum zu fördern.
Dennoch bleiben die Behörden in dieser Hinsicht nicht untätig: Die OECD hat in den 54 im Bericht untersuchten Ländern fast 600 Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel im Agrarsektor erfasst. Sechzig Prozent davon sind jedoch sozialer, wirtschaftlicher und institutioneller Natur, wie beispielsweise die Anpassungsplanung oder die Bereitstellung von Klimadienstleistungen, Finanzmechanismen und Versicherungsinstrumenten. Die Organisation fordert zusätzliche und wirksamere Maßnahmen und drängt darauf, „dringend mit der Umsetzung konkreter Projekte zu beginnen“. Dabei gilt es, die unvermeidliche kurzfristige wirtschaftliche Unterstützung „mit schrittweisen mittelfristigen Anpassungen und langfristigen transformativen Maßnahmen“ in Einklang zu bringen. In diesem Zusammenhang stellt die OECD mit Bedauern fest, dass zwar mehrere Länder gesamtwirtschaftliche Ziele zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgelegt haben, jedoch nur 19 der 54 untersuchten Länder in irgendeiner Form ein spezifisches Klimaschutzziel für die Landwirtschaft definiert haben.
Das tugendhafte Luxemburg
Im Großherzogtum nimmt die Landwirtschaft mit 0,2 Prozent des BIP und 0,8 Prozent der Erwerbsbevölkerung nur einen sehr geringen Stellenwert in der Wirtschaft ein, könnte jedoch insbesondere im Hinblick auf die ihr gewährten Beihilfen international als Vorbild dienen. Am 13. September 2022 hat die Europäische Kommission den von Luxemburg vorgelegten nationalen Strategieplan für die Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Zeitraum 2023 bis 2027 genehmigt. Ein zu diesem Anlass veröffentlichtes siebenseitiges Zusammenfassungsdokument zeigt eine breite Palette an finanziellen Beihilfen auf, die alle im Sinne der nachhaltigen Entwicklung ausgerichtet sind.
Er weist darauf hin, dass „eine der wichtigsten Prioritäten darin besteht, den landwirtschaftlichen Erzeugern gerechtere Einkommen zu sichern“, da das landwirtschaftliche Einkommen in Luxemburg etwa ein Drittel des Durchschnittslohns in der Gesamtwirtschaft ausmacht. Der Staat wird den Landwirten direkte Unterstützung gewähren, um ihnen ein existenzsicherndes Einkommen zu garantieren. Besondere Aufmerksamkeit wird dabei dem Rindfleischsektor gewidmet, da das Einkommen dort noch unter dem durchschnittlichen landwirtschaftlichen Einkommen liegt. Ergänzt wird diese Maßnahme für Tierhalter durch Investitionsbeihilfen zur Modernisierung der Stallungen sowie durch finanzielle Unterstützung für diejenigen, die sich verpflichten, ihre Besatzdichte (um mindestens fünfzehn Prozent in den ersten drei Jahren) zu reduzieren.
Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Nachfolge in landwirtschaftlichen Betrieben. Zu diesem Zweck sieht der luxemburgische Plan vor, die Niederlassung von 150 Junglandwirten zu unterstützen, indem ihnen eine finanzielle Beihilfe in Höhe von 80.000 Euro (in bestimmten Fällen bis zu 100.000 Euro) für die Aufnahme ihrer Tätigkeit gewährt wird. Ein weiteres Beispiel: Da ein wichtiges Ziel darin besteht, den Einsatz von Pestiziden bis 2030 um die Hälfte zu reduzieren, werden Landwirten, die auf den Einsatz von Pestiziden verzichten möchten, Fördermittel gewährt. Sie erhalten zwischen 70 und 1.000 Euro pro Hektar, je nach den aufgegebenen Wirkstoffen und der Art der Kultur. Das Ziel ist Teil des Bestrebens, die Anbaufläche für den ökologischen Landbau bis 2025 zu verdreifachen und damit auf zwanzig Prozent der Gesamtfläche zu erhöhen.
Das Gesamtbudget wird auf 465,3 Millionen Euro geschätzt, davon entfallen mehr als 35 Prozent auf Direktzahlungen (ausschließlich aus dem EU-Haushalt) und fast 65 Prozent auf Fördermittel für die ländliche Entwicklung (zu 80 Prozent aus lokalen Mitteln finanziert). Insgesamt hängt das Budget zu 51,7 Prozent von der nationalen Finanzierung ab.
Versteckte Kosten
Am 6. November veröffentlichte die FAO (Food & Agriculture Organization), eine Unterorganisation der UNO, einen erstaunlichen Bericht über die versteckten Kosten (auch als „verdeckte Kosten“ bezeichnet), die durch die landwirtschaftlichen und agrar-lebensmittelwirtschaftlichen Produktionssysteme in 154 Ländern entstehen. Diese belaufen sich auf 10.000 Milliarden Dollar, was im Durchschnitt etwa zehn Prozent des weltweiten BIP entspricht. Während in den reichen Ländern die versteckten Kosten acht Prozent des BIP ausmachen, steigen sie in Ländern mit mittlerem Einkommen auf zwölf Prozent und erreichen in Ländern mit niedrigem Einkommen sogar 25 Prozent.
Im Durchschnitt 70 Prozent (in Ländern mit hohem Einkommen und im oberen Segment der Länder mit mittlerem Einkommen jedoch noch mehr) betreffen die Auswirkungen auf die Gesundheit der Bevölkerung. Eine Ernährung, die zu reich an hochverarbeiteten Produkten, Zucker und Fetten ist, führt zu einem Anstieg von Adipositas und anderen chronischen Erkrankungen, was höhere Gesundheitsausgaben und negative Auswirkungen auf die Produktivität der Arbeitnehmer zur Folge hat. Zwanzig Prozent der versteckten Kosten betreffen Umweltschäden wie Treibhausgas- und Stickstoffemissionen, den unsachgemäßen Umgang mit Wasser oder die Umwandlung von landwirtschaftlichen Flächen in städtische Nutzflächen. Fünf Prozent (in Ländern mit niedrigem Einkommen jedoch mehr als die Hälfte der versteckten Kosten) entfallen auf die schädlichen Auswirkungen von Armut und Unterernährung. Aufgrund fehlender Daten oder der Schwierigkeiten bei deren monetärer Bewertung dürften die versteckten Gesamtkosten mindestens zwanzig Prozent über der Schätzung der FAO liegen.
