Der Direktor der Arbeits- und Bergbauaufsicht (ITM) zeigte sich am 3. Dezember in der Morgensendung von RTL-Radio „sehr enttäuscht und verärgert“. „Unser Erfolg hat sich gegen uns gewendet.“ Vor zehn Jahren bezeichnete die Presse die ITM als „Papiertiger“. Während der Pandemie lobte sie dessen Reaktionsfähigkeit. Heute wirft sie ihm vor, „wütend zu sein“. Marco Bolys Argumentation nimmt einen defensiven Ton an. Der Begriff „Kontrolle“ sei „ein negativ besetzter Begriff“; intern werde übrigens darüber nachgedacht, ob man nicht einen anderen finden sollte. Am nächsten Tag erklärt Boly bei Radio 100,7, dass das ITM möglicherweise „ein Niveau“ erreicht habe, auf dem sich die Frage nach einer Neuausrichtung hin zu mehr Prävention stelle, auch wenn der Bereich der Kontrollen unverzichtbar bliebe.
Der Verband „Horesca“ hat eine Destabilisierungskampagne gegen die ITM und ihren Direktor gestartet, über die das „Wort“ ausführlich berichtet hat: „Viele Arbeitgeber empfinden die Kontrollen als übergriffig und die Strafen als Willkür“ (16.11.24); „ITM verliert den Blick für das richtige Maß“ (27.11.24); „Machtfülle des ITM-Direktors“ (13.12.24). Die Tageszeitung zitierte Alain Rix, den langjährigen Präsidenten der Horesca : „ Ich gehe sogar so weit, dass ich das als Mobbing bezeichne “. Auch die DP griff das Thema auf. Die Jahrmarktsbetreiberin Barbara Agostino und die Geschäftsfrau Corinne Cahen stellten daraufhin parlamentarische Anfragen zur Schueberfouer (das ITM hatte gerade daran erinnert, dass Jugendliche unter 18 Jahren dort nicht arbeiten dürfen) sowie zu den Kontrollen, die „ oft als aufdringlich empfunden werden “ im Gastronomiebereich.
Der Direktor des ITM, der vom Land um ein Interview gebeten wurde, zieht es vor, schriftlich zu antworten. „Es wurde beschlossen, den Schwerpunkt stärker auf Prävention zu legen als auf Kontrollen, die ausschließlich auf Sanktionen ausgerichtet sind“, heißt es in seiner E-Mail. Das ITM positioniere sich als „Partner“ der Wirtschaftsakteure. Man strebe an, „ein Klima des Vertrauens zu schaffen“. Marco Boly hat sich der Sprachregelung seines neuen Ministers angeschlossen.
Die Zahl der Mitarbeiter der ICE-Abteilung (für „Inspektionen, Kontrollen und Ermittlungen“) ist sprunghaft angestiegen. Im Jahr 2018 verfügte das ITM über dreizehn operative Arbeitsinspektoren. Im Jahr 2023 waren es bereits 99 Mitarbeiter vor Ort. In dieser Zeit stieg die Zahl der Kontrollen von 499 auf 1 857. (Die Internationale Arbeitsorganisation empfiehlt einen Inspektor pro 8.000 Beschäftigte – eine Quote, die Luxemburg seit 2020 erfüllt.) Diese Personalaufstockungen seien „einer der wichtigsten Kämpfe“ gewesen, die er innerhalb der früheren Koalition geführt habe, erklärt der ehemalige Arbeitsminister Dan Kersch (LSAP) gegenüber dem Land. Doch das Verdienst, die ITM wiederbelebt zu haben, gebührt seinem Vorgänger. Im Jahr 2014 saß Nicolas Schmit im Rousegäertchen fest, da Jean-Claude Juncker ihm den Weg nach Brüssel versperrt hatte. Da er nun einmal dabei war, beschloss er, sich das ITM vorzunehmen, seinen zweiten Augiasstall nach der Adem.
Im Februar 2015 ernannte Schmit Marco Boly, einen Ingenieur von Arcelor-Mittal, zum amtierenden Direktor. Unter den ITM-Beamten betrachtete die Mehrheit ihren neuen Chef als Eindringling. Boly kümmerte das nicht, er ging wie eine Planierraupe vor und brach die alten Machtzentren auf. Ein einige Monate zuvor vorgelegtes externes Audit von EY zeichnete das Bild einer dysfunktionalen und trägen Verwaltung, die von kleinen Cliquen und großen Feindschaften zerrüttet war. Unentschuldigte Fehlzeiten waren häufig, ebenso wie Arbeitsverweigerungen. Die Inspektoren litten darunter, waren „emotional belastet“, wie EY in ihrem Audit feststellte. „Sie werden von Arbeitgebern und Unternehmen nicht mehr ernst genommen oder respektiert.“ Die „Big Four“ fügten hinzu: „Es scheint, als würde die Leitung [des ITM] die Ausübung ihrer Zwangsbefugnisse herunterspielen oder nur in Ausnahmefällen oder gar nicht zulassen.“
Die Gewerkschaftsdachverbände trugen ihren Teil der historischen Verantwortung für den Niedergang der ITM. Jahrzehntelang hatten sie ihre Funktionäre zur ITM entsandt, wobei sie nicht immer die fähigsten ausgewählt hatten. (Die Reform von 2007 wird diesem Vorschlagsrecht der Gewerkschaften ein Ende setzen.) Die Schwäche der ITM „war vielleicht beabsichtigt, wer weiß“, deutete Nicolas Schmit vor zehn Jahren an. Eine Bemerkung, die sich auf seine christlich-sozialen Vorgänger im Arbeitsministerium, François Biltgen (1999–2009) und Jean-Claude Juncker (1982–1999), bezog. Die aufeinanderfolgenden Regierungen hatten es nicht gewagt, das Arbeitsrecht zu flexibilisieren. Aber sie hatten es auch nicht gewagt, der ITM die Mittel an die Hand zu geben, um dessen Einhaltung zu kontrollieren. Eine weitere Regelung nach luxemburgischer Art. Zwischen 2002 und 2012 wurden nicht weniger als fünf Prüfberichte erstellt und eine Reform verabschiedet, ohne dass sich in der Praxis nennenswerte Veränderungen bemerkbar machten. (Die Abgeordneten werden sich darüber beschweren, dass ihre im Gesetzestext zum Ausdruck gebrachte Absicht in den internen Vorschriften der ITM verwässert und verfälscht wurde.)
Schmit und Boly konnten jedoch auf einen objektiven Verbündeten zählen: den Bauunternehmerverband, der sich gemeinsam mit den Gewerkschaften für eine ITM einsetzte, die in der Lage war, den „unlauteren Wettbewerb“ (d. h. das Sozialdumping) ausländischer Firmen einzudämmen. Während die ITM langsam an Stärke gewann, stellte sich die Frage nach Zuckerbrot und Peitsche, zwischen Aufklärung und Bestrafung. Bereits 2016 sprach Boly von „einem neuen Profil“, das er der ITM geben wolle: „&Wie sollen wir dieses Image vernünftig vermitteln, wenn wir mit dem Schlagstock auf die Leute einschlagen?“ Er trat die Nachfolge von Nicolas Schmit an, der erklärte, er wolle weder eine ITM, „die niemanden stört“, noch eine ITM, „die den Leuten ständig auf die Nerven geht“. (Auch seine beiden sozialistischen Nachfolger, Dan Kersch und Georges Engel, erklärten, sie würden Prävention gegenüber Bestrafung den Vorzug geben.) Doch die Institutionen entwickeln ihre eigene Logik. Die ICE-Beamten setzen sich aus jungen Nachwuchskräften, aber auch aus Quereinsteigern „aus der Berufswelt“ zusammen. „Die Praxiserfahrung“ der Letzteren garantiere einen „pragmatischen Ansatz“, schreibt die ITM an das Land. Und fügt hinzu, dass „das Vorgehen und das Auftreten bei Besuchen und Kontrollen vorbildlich und respektvoll sein müssen“.
In ihrer Mitte November veröffentlichten Stellungnahme zur Sonntagsarbeit geht die Arbeitnehmerkammer auf diese „groß angelegten Kontrollen“ ein, die im Handelssektor „die Lage grundlegend verändert“ hätten: „ Das hat jedoch vielen Unternehmen missfallen, und dieser Gesetzentwurf [zur Sonntagsarbeit] schafft nun Abhilfe, indem er die vom ITM geleistete Arbeit zunichte macht “. Zwei Wochen nach der Veröffentlichung dieser Stellungnahme äußerte sich die Vorsitzende der Luxembourg Confederation (ehemals CLC), Carole Muller, empört bei RTL-Radio: „&„Etwa um das Jahr 2018 herum haben sich die Paradigmen bei der ITM irgendwie verschoben.“ Die Einzelhändler hätten „eine andere Haltung“ feststellen können, mit vielen Kontrollen und vielen Sanktionen. Es sei höchste Zeit, wieder mehr auf die Beratung zu setzen: „ Die kleinen Unternehmer wissen es doch auch nicht besser ! “ Man müsse „sie an die Hand nehmen“ und ihnen „eine zweite Chance geben“, plädierte Muller, der übrigens CEO von Fischer SA ist.
In den letzten Jahren haben die Inspektoren ihre Tätigkeit auf den Gastgewerbesektor konzentriert. Von insgesamt 1.296 im Jahr 2023 durchgeführten Kontrollen betrafen 363 Restaurants, Cafés und Hotels, gefolgt von 265 im Baugewerbe und 145 im Handel. (Vor der Pandemie wurde die Rangliste noch vom Baugewerbe angeführt, gefolgt vom Handel und dem Gastgewerbe.) KMU im Gastgewerbe sind für das ITM ein gefundenes Fressen. Sie sind gut sichtbar im Straßenbild präsent, haben bis spät in die Nacht geöffnet, erzielen geringe Gewinnspannen, zahlen niedrige Löhne und beschäftigen viele Menschen aus Drittstaaten. Die während der Lockdowns an die Branche gezahlten Hilfen haben den regulatorischen Druck noch verschärft. Oft sind es Anzeigen von ehemaligen Mitarbeitern oder Konkurrenten, die eine Kontrolle auslösen. „Es genügt, wenn der Anrufende allgemeine Informationen über den Arbeitsplatz oder die Situation gibt, ohne seinen Namen […] zu nennen“, erklärte Marco Boly Anfang Dezember gegenüber dem „Letzebuerger Bauer“. „Aufgrund einer Beschwerde führt das ITM immer eine Kontrolle durch“, antwortete Arbeitsminister Georges Mischo (CSV) kürzlich auf eine parlamentarische Anfrage.
Die vom Land gesammelten Erfahrungsberichte von Gastronomen stimmen weitgehend überein. Die Kontrollen werden als pedantisch und formalistisch empfunden. Bei einigen Restaurants in der Stadt finden sie nun zweimal jährlich statt. Bei geringfügigen Verstößen wird eine Frist zur Behebung der Mängel eingeräumt. Doch die Zusammenstellung dieser Unterlagen mit allen erforderlichen Belegen (Arbeitsverträge, Aufenthaltsgenehmigungen, Tagesarbeitszeitpläne, Lohnabrechnungen, Schulungsnachweise des benannten Mitarbeiters, Praktikumsregister usw.) ist mit einem erheblichen Aufwand verbunden – vor allem für kleine Unternehmen.
In der Regel finden die Kontrollen vor Ort während des regulären Betriebs statt. („Man führt ja auch keine Verkehrskontrolle an einem autofreien Sonntag durch“, erklärte Boly im RTL-Radio.) Ein halbes Dutzend Inspektoren postieren sich an den Ein- und Ausgängen des Lokals und sehen sich die Küche, den Keller und sogar den Müllraum an. „Ich kam mir dabei vor wie ein Straftäter“, beklagt sich ein Geschäftsführer, der von einer „sehr, sehr einschüchternden“ Erfahrung spricht. Ein anderer zieht die Parallele zu einer „Polizeirazzia“: „Man könnte meinen, man sei in einer Folge von Miami Vice.“
Köche und Kellner müssen den Arbeitsinspektoren unverzüglich ihren Personalausweis vorlegen – eine Situation, die erheblichen Stress verursachen würde. Im Jahr 2023 wurden nicht weniger als 93 Bußgelder gegen Arbeitgeber im Gastgewerbe verhängt, weil sie Drittstaatsangehörige ohne Aufenthaltsgenehmigung oder Arbeitserlaubnis beschäftigt hatten. Diese Bußgelder sind sofort fällig und hoch: Rechnen Sie mit 10.000 Euro pro Mitarbeiter. (Dieser Betrag betrug zuvor „nur“ 2.500 Euro, wurde jedoch ab dem 1. September 2023 vervierfacht.) Hinzu kommt das strafrechtliche Risiko. Im Jahr 2023 hat die ITM somit 61 Strafanzeigen an die Staatsanwaltschaft weitergeleitet, darunter fünfzehn wegen Menschenhandels.
Die Restaurantkette Chiche wurde innerhalb eines Jahres zweimal kontrolliert. Die letzte Kontrolle fand an einem Freitagabend gegen 22 Uhr statt. „ Die Gäste fragen sich, was los ist, das ist ein bisschen unangenehm “, meint die Geschäftsführerin (und treibende Kraft) von Chiche, Marianne Donven. Die ITM habe letztendlich nur die eine oder andere abgelaufene Arbeitstauglichkeitsbescheinigung gefunden. „ Ich gebe zu, dass ich nicht darauf geachtet habe “, entschuldigt sich Donven. Im Gegensatz zu anderen Gastronomen sieht sie die Kontrollen positiv, als „ eine Gelegenheit, dazuzulernen “. Ihre Restaurants mussten letztendlich keine Geldstrafe zahlen, da es Donven gelang, die Situation innerhalb der gesetzten Frist zu klären. Dennoch hätte diese behördliche Kontrolle sie „eine Arbeitswoche“ gekostet. Das „Chiche“ bleibt die Ausnahme: Von 309 im Jahr 2024 kontrollierten Gastronomiebetrieben mussten letztendlich 207 eine Geldstrafe zahlen. Diese hohe Quote lässt sich durch „ein hohes Risiko der Nichteinhaltung von Vorschriften“ in der Branche erklären, heißt es beim ITM.
„Wir möchten unsere Unterstützung und unsere Begeisterung für die vom Minister angekündigten Initiativen zum Ausdruck bringen“, erklärte Steve Martellini, der Generalsekretär der Horesca, im Anschluss an eine Pressekonferenz mit dem Arbeitsministerium und dem ITM am 29. Januar. Die „Zeitung vum Lëtzebuerger Vollek“ hob die Inszenierung hervor: „&Im Gegensatz zu Pressekonferenzen mit dem früheren Arbeitsminister war für ITM-Direktor Marco Boly kein Platz vorne am Tisch. Er saß wie bestellt und nicht abgeholt hinten im Saal direkt am Eingang und musste sich vor den Kopf gestoßen fühlen. “ Gegenüber dem Land betont das Arbeitsministerium: „ Es sei darauf hingewiesen, dass es keine Spannungen zwischen dem Minister und dem Direktor des ITM gibt “. Seitens des ITM versichert man, dass die Zusammenarbeit „in einem konstruktiven Geist verläuft“.
Martellini ist mit seinen Forderungen sehr weit gegangen. Die ITM solle „ein Auge zudrücken“, wenn sie feststelle, dass die Ruhezeit von 44 Stunden nicht eingehalten werde, wird er vom Wort zitiert. (Dies für den Fall, dass es eine „Vereinbarung“ zwischen dem Arbeitgeber und seinen Beschäftigten gäbe, zwei nicht aufeinanderfolgende Ruhetage zu nehmen.) Sollte die ITM angesichts eines Verstoßes gegen das Arbeitsgesetz also „ein Auge zudrücken“? Georges Mischo hat auf diese Äußerungen nicht direkt reagiert und verwies auf künftige Gespräche mit der Branche. Sein Vorgänger, der Sozialist Georges Engel, stellte umgehend eine parlamentarische Anfrage, in der er seine Besorgnis über eine „Schwächung der Abschreckungskraft“ der ITM zum Ausdruck brachte.
Bei der Pressekonferenz mit der Horesca zeigte sich Mischo entgegenkommend. „Wir wollen vermeiden, Sanktionen verhängen zu müssen“, versprach er. In der offiziellen Pressemitteilung wird seine sehr unternehmensfreundliche Neudefinition des Auftrags der Aufsichtsbehörde zitiert: „ Das ITM verfolgt einen partnerschaftlichen und unterstützenden Ansatz, um die Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität des Horeca-Sektors in Luxemburg zu stärken “. Diese Lesart erscheint sehr vereinfachend. Inwiefern soll die Rolle der ITM darin bestehen, die „Wettbewerbsfähigkeit“ eines Wirtschaftssektors zu „stärken“? Wie der ehemalige Richter Jean-Luc Putz (der inzwischen zu Arendt gewechselt ist) in seinem Buch „Aux Origines du droit du travail“ feststellte: „&Da die Sozialgesetzgebung weitgehend auf den Schutz der Arbeitnehmer ausgerichtet ist, erfolgt das Handeln des ITM in erster Linie im Interesse der Arbeitnehmer, denen die wirksame Ausübung ihrer Rechte garantiert wird.“
Politisch gesehen ähneln sich der Arbeitsminister Georges Mischo und die Umweltministerin Serge Wilmes. Es handelt sich um zwei CSV-Minister „ohne Eigenschaften“, abgesehen von der Aufgabe, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Politik Friedens zum Abbau von Vorschriften umzusetzen. Der Koalitionsvertrag verspricht, dass „die Regierung eine Reform der ITM vornehmen wird, indem sie deren Auftrag neu definiert“. Es sei noch „verfrüht“, sich zu „konkreten Maßnahmen“ zu äußern, schreibt das Ministerium an die Landesregierung. Die Reform der ITM solle jedoch noch in diesem Jahr eingeleitet werden.
Es zeichnen sich bereits einige Ansätze ab, angefangen bei einem Bußgeldkatalog, den die Arbeitgeber fordern, um die Macht von Marco Boly einzuschränken. Derzeit legt der Direktor des ITM die Höhe der Bußgelder fest, und zwar „je nach den Umständen und der Schwere des Verstoßes sowie dem Verhalten des Täters“. (Die gesetzlich vorgesehene Spanne reicht von 25 bis 25.000 Euro.) Marco Boly sagt, er „verstehe“ diese Position: „ Arbeitgeber verweisen oft auf die Bußgelder der Straßenverkehrsordnung, die je nach Verstoß festgesetzt sind “. In seinem letzten Jahresbericht gibt das ITM an, Bußgelder in Höhe von insgesamt 14,3 Millionen Euro verhängt zu haben. Im Durchschnitt betrage eine Geldstrafe lediglich 4.900 Euro, relativierte Boly im Dezember bei RTL-Radio und sah darin den Beweis, dass das ITM „in keiner Weise übertreibt“. Außerdem, fügte er hinzu, stünden zwei Drittel der Fälle im Zusammenhang mit Entsendungen (und beträfen somit ausländische Unternehmen).
Die Arbeitgeberseite bildet keinen homogenen Block. Während die KMU des Gastgewerbes eine Anti-ITM-Kampagne starten, zeigt sich die Baubranche den Arbeitsaufsichtsbeamten gegenüber dankbar. Der vom Land kontaktierte Bauunternehmer und Bauträger Roland Kuhn möchte „einfach nur Marco Boly danken“ für diese Kontrollen: „ Ich finde, dass er seine Sache hier ganz gut gemacht hat. “ Der bekannte Arbeitgebervertreter bezieht sich auf die 12.967 „Entsendungskontrollen“, die die ITM im Jahr 2023 durchgeführt hat (doppelt so viele wie im Vorjahr), d. h. Kontrollen, die sich auf Arbeitnehmer beziehen, die vorübergehend von einem ausländischen Unternehmen auf eine Baustelle oder in ein Werk in Luxemburg entsandt wurden. Diese führten zu 2 152 Bußgeldern in Höhe von insgesamt 8,9 Millionen Euro. (Aufgrund nicht bezahlter Bußgelder wurden 799 Arbeitsunterbrechungen angeordnet.) Die ITM präsentiert sich als „ Verfechterin “ der lokalen Unternehmen gegen Sozialdumping. Das erklärt, warum sich selbst der sonst so lautstarke Handwerksverband bisher in seiner Kritik am ITM überraschend zurückhaltend gezeigt hat. „Sie arbeiten in unserem Sinne“, meint Roland Kuhn. Es überrascht nicht, dass er sich gegenüber den „Arbeitsschutz“-Kontrollen, die sich gegen einheimische Unternehmen richten, kritischer zeigt. Bei diesen Kontrollen sollte man stärker auf „den gesunden Menschenverstand“ setzen.
