Am 1. Juli 2023 wird das Großherzogtum die größte Veränderung seines Verfassungsrechts seit über 150 Jahren erleben. Die Antwort auf die Frage, ob es sich dabei um eine neue Verfassung handelt, ist jedoch nicht einfach. Sie ist zweigeteilt.
Aus rein formaler Sicht – und das ist das entscheidende Kriterium – lautet die Antwort in der Tat „nein“: Es handelt sich nicht um eine neue Verfassung, sondern um eine Revision. Der ab dem 1. Juli geltende Text ist das Ergebnis von vier Vorschlägen zur Änderung der derzeit geltenden Verfassung (Vorschläge Nr. 7575, 7700, 7755 und 7777).
Viele Politiker und Juristen in Luxemburg sprechen üblicherweise von der „Verfassung von 1868“, wenn sie sich auf die aktuelle Verfassung beziehen. Allerdings hat sich Luxemburg im Jahr 1868 auch keine neue Verfassung im formalen Sinne gegeben: Es handelt sich lediglich um eine Überarbeitung der Verfassung von 1856. Tatsächlich steht am Anfang des Originaltextes von 1856: „Gesetz vom 17. Oktober 1868 zur Revision der Verfassung vom 27. November 1856“ (Abbildung 1).
Ist die Verfassung, auf der der aktuelle Text basiert, also die von 1856? Die Antwort lautet erneut „nein“ – glücklicherweise, denn der Text von 1856 ist recht autoritär und bezeichnet die Verfassung von 1848 (die ihrerseits stark von der sehr liberalen belgischen Verfassung von 1831 inspiriert war) als das „&Werk unruhiger Zeiten“ sei. Der Text von 1856 trägt die Überschrift „Königlich-großherzogliche Verordnung vom 27. November 1856 zur Revision der Verfassung“ (Abbildung 2).
Aus formaler Sicht ist die Verfassung von 1848 die Grundlage aller luxemburgischen Verfassungstexte seit 1856, einschließlich des ab dem 1. Juli 2023 geltenden Textes: Das Wort „Revision“ kommt in diesem Zusammenhang darin nicht vor. Ganz im Gegenteil: Die gewählte Formulierung weist eindeutig darauf hin, dass es sich um eine neue Verfassung handelt: „&Wir, GUILLAUME II. (…), haben (…) die folgenden Bestimmungen erlassen und erlassen sie hiermit, die die Verfassung des Großherzogtums Luxemburg bilden werden“ (Abbildung 3). Dies ist seit über 150 Jahren der Ausgangspunkt aller unserer Verfassungstexte.
Formal gesehen wäre es daher falsch, von einer „neuen Verfassung“ zu sprechen, die an diesem Montag in Kraft treten wird. Dies ist das Ergebnis von fast fünfzehn Jahren politischer Spielchen. Da sich die Politiker nicht darauf einigen konnten, einen neuen Text als Ganzes zu verabschieden (ganz zu schweigen von den nicht eingehaltenen Wahlversprechen von 2018 der großen Parteien, die angekündigt hatten, den Text der Nation im Rahmen eines Referendums zur Abstimmung vorzulegen, damit diese ihm das Siegel der reinsten Form der Demokratie verleihen könne), begnügten sich damit, vier Änderungsvorschläge durchzubringen.
Inhaltlich gesehen bringt der neue Text jedoch die bedeutendste Änderung im luxemburgischen Verfassungsrecht seit mehr als anderthalb Jahrhunderten mit sich. Würde man diesem Text den Titel „neue Verfassung“ gänzlich verweigern, würde dies der rechtlichen Tragweite der Ereignisse am 1. Juli nicht gerecht werden. Eine erste Feststellung: Der neue Text ist deutlich länger als der derzeitige (7.315 gegenüber 6.030 Wörtern). Ein Vergleich der entsprechenden Artikel beider Texte zeigt in der Tat, dass der neue Text in vielen Punkten wesentlich detaillierter ist, insbesondere hinsichtlich der Aufgaben der verschiedenen Staatsorgane sowie der Funktionsweise und Organisation der Legislative und Exekutive im Anschluss an die Parlamentswahlen. Dies ist sehr zu begrüßen, da der aktuelle Text oft sehr – zu – kurz ist, sodass er unverständlich wirkt und viel – zu ? – Interpretationsspielraum lässt.
Der neue Text enthält jedoch nicht nur mehr Einzelheiten, sondern auch zahlreiche Punkte, die bisher nirgendwo in unserer Verfassung zu finden waren. Die Organisation der Regierung wird darin erstmals ausführlich beschrieben (Artikel 87 bis 94), und der berühmte Nationale Justizrat (oft als „Oberster Richterrat“ bezeichnet) wird endlich eingeführt (Artikel 107). Für den Bürger und den Rechtssuchenden liegen die vielleicht wichtigsten Ergänzungen des neuen Textes im Bereich der Grundrechte (oder „Menschenrechte“): Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte (Artikel 2), Unantastbarkeit der Menschenwürde (Artikel 12), Verbot von Folter sowie unmenschlicher und erniedrigender Strafen und Behandlungen (Artikel 13), Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Artikel 14), Unschuldsvermutung (Artikel 17 Absatz 4) usw. Das Erbe und die Inspiration durch die Europäische Menschenrechtskonvention (in Kraft getreten 1953) und die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (die 2009 verbindliche Kraft erlangte) sind unbestreitbar.
Man muss dem Parlament dafür Beifall zollen, dass es diese wesentlichen Schutzmaßnahmen endlich in die oberste Ebene unseres nationalen Rechts aufgenommen hat. Allerdings kommt man nicht umhin, es gleichzeitig zu kritisieren. Um das vielleicht eklatanteste Beispiel zu nennen: Die Abgeordnetenkammer hat den Grundsatz der Unschuldsvermutung erst 2009 in das luxemburgische Recht aufgenommen (Artikel 8 Absatz 3 der Strafprozessordnung – also auf Gesetzesebene und noch nicht auf Verfassungsebene), während in Frankreich die Revolutionäre bereits 1789 (also 220 Jahre früher !) in Artikel 9 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte festgehalten hatten, dass „jeder Mensch als unschuldig gilt, bis er für schuldig befunden wurde“. Dieser äußerst wichtige Grundsatz wurde 1948 auf Ebene der UNO in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und anschließend auf Ebene des Europarats und der Europäischen Union übernommen. Er war also wohlbekannt und das schon seit sehr langer Zeit. Zum Glück für die luxemburgischen Rechtssuchenden war die Europäische Konvention bereits lange vor 2009 und 2023 im Großherzogtum anwendbar und einklagbar. Dass mehrere Generationen von Politikern – und darunter vor allem Juristen – bis vor kurzem nicht daran gedacht haben, eine der wichtigsten Säulen unseres Rechtssystems in unserer Verfassung zu verankern, ist verwunderlich.
Auch wenn der neue Verfassungstext einen sehr großen Fortschritt beim Schutz der Grundrechte darstellt, müssen seine Verfasser dennoch die Kritik hinnehmen, dass sie bestimmte Schutzbestimmungen aus dem aktuellen Text gestrichen haben. Ein eklatantes Beispiel für einen solchen Rückschritt ist die Streichung der „natürlichen Rechte des Menschen und der Familie“ (derzeitiger Artikel 11 Absatz 1). Diese Rechte, die sich zumindest teilweise von der Menschenwürde (neuer Artikel 12) unterscheiden, wurden im Jahr 2020 vom Verwaltungsgericht in einer wichtigen Entscheidung herangezogen, um eine pensionierte Landwirtin mit eingeschränkter Mobilität vor einer missbräuchlichen Entscheidung des Umweltministeriums zu schützen, das ihr untersagt hatte, die notwendigen Arbeiten an ihrem in einer Grünzone gelegenen Haus durchzuführen, um es an ihre Behinderung anzupassen. Die Beratende Kommission für Menschenrechte hatte in ihrer Stellungnahme scharf kritisiert, dass die Verfasser der Verfassungsrevision offenbar ohne triftigen Grund die Naturrechte aufgeben wollten; ihre Kritik fand jedoch kein Gehör.
Ein weiteres Beispiel dafür, dass die Verfasser der neuen Verfassung sich gegenüber Kritik taub gezeigt haben, ist die Tatsache, dass diese „ Verfassung des 21. Jahrhunderts“ weiterhin jeden luxemburgischen Staatsbürger vom Mandat als Abgeordneter ausschließt, der keinen Wohnsitz im Großherzogtum hat (Artikel 64(2)). Ausgeschlossen sind somit all unsere Mitbürger, die Opfer der Wohnungskrise sind, für die die Politik mit ihrem Mangel an Ideen und Maßnahmen maßgeblich verantwortlich ist. Wenn Sie sich keine Wohnung in Luxemburg leisten können und in die Großregion umziehen müssen, werden Sie automatisch aus dem Kreis der Bürger ausgeschlossen, die im Parlament sitzen dürfen. Damit wird in einer Verfassung, die sich als modern versteht, ein System mit zwei „Klassen“ von Bürgern festgeschrieben. Man könnte meinen, wir befänden uns mitten im Postkutschenzeitalter.
Wie sieht es mit zwei der größten Herausforderungen Luxemburgs im 21. Jahrhundert aus, nämlich dem Wohnungswesen und dem Kampf gegen die globale Erwärmung? Der neue Verfassungstext geht darauf ein (Artikel 40 bzw. Artikel 41 Absatz 2). Er ordnet sie jedoch der Kategorie der „verfassungsrechtlichen Ziele“ zu (Kapitel II, Abschnitt 4). Diese Ziele sind nicht mit „Rechten“ zu verwechseln: Der Bürger oder Rechtssuchende kann vor Gericht keinen konkreten Anspruch auf der Grundlage dieser Ziele geltend machen, außer dem Recht auf eine „Politik““ (also darauf, dass das Parlament oder die Regierung Gesetze oder Verordnungen in den Bereichen Wohnen und Klimaschutz erlässt) – die Verfassung verpflichtet die Politik in keiner Weise, ein bestimmtes Ergebnis zu erzielen. Während ein „ Recht “ auf angemessenen Wohnraum angesichts der enormen Kosten, die dies für den Staat mit sich gebracht hätte, möglicherweise utopisch gewesen wäre, sieht die Situation bei der zweiten großen Herausforderung anders aus. Warum also ist das Parlament – und mit ihm die Partei Déi Gréng (die immerhin seit fast zehn Jahren an der Macht ist) – quasi auf dem Stand einer bloßen Fassadendekoration stehen geblieben, anstatt Mut und Entschlossenheit zu zeigen und dem Kampf gegen den Klimawandel mehr „Biss““ im Kampf gegen den Klimawandel zu verleihen? Das hätte dieser Verfassung einen visionären Charakter verliehen.
Schließlich noch ein letzter Punkt, bei dem die Kammer erneut tätig werden sollte: Trotz gewisser Kritik haben die Verfasser der Revision die Stellung des Völkerrechts im Verhältnis zur luxemburgischen Verfassung nicht definiert. Es waren Richter (also Beamte ohne demokratisches Mandat), die sich mangels einer Entscheidung der Kammer zu diesem Punkt seit Jahrzehnten gezwungen sahen, diese sehr wichtige Frage zu klären, indem sie das Völkerrecht über unsere Verfassung stellten. Konkret bedeutet dies, dass im Falle eines Konflikts zwischen einem Artikel der luxemburgischen Verfassung und beispielsweise einem Artikel eines internationalen Vertrags, dem Luxemburg beigetreten ist, dem Artikel des internationalen Vertrags Vorrang eingeräumt wird. (Luxemburg ist einer von nur drei Staaten weltweit, die sich für diese Lösung entschieden haben; alle anderen räumen ihrer Verfassung Vorrang ein.) Es ist daher für eine moderne Verfassung von entscheidender Bedeutung, diese Frage der Normenhierarchie zu klären. Überraschenderweise : Bereits 1956 versuchten zwei Entwürfe zur Verfassungsänderung, hier Abhilfe zu schaffen. Doch bis heute bleibt das Problem vom Parlament ungelöst, mit dem Risiko, dass Richter eines Tages ihre Position ändern und die Verfassung über das Völkerrecht stellen könnten – oder schlimmer noch: dass sich manche Richter für die eine Lösung entscheiden, andere für die gegenteilige …
Sollte man daraus also eine eher negative Schlussfolgerung ziehen? Keineswegs. Es war höchste Zeit, den wichtigsten Rechtstext Luxemburgs zu modernisieren und detaillierter auszugestalten; die Verfassungskrise von 2008–2009 rund um das Sterbehilfegesetz, die diese gesamte Verfassungsreform ausgelöst hatte, hatte dies deutlich gezeigt. Die Art und Weise, wie der Nation von den großen politischen Parteien das versprochene Referendum über die „neue“ Verfassung vorenthalten wurde, war alles andere als rühmlich. Der neue Text ist nicht perfekt; die oben genannten Beispiele zeigen, dass das Parlament noch einige wichtige Nachbesserungen vornehmen sollte. Und doch lässt sich nicht leugnen, dass der neue Text insgesamt dem derzeitigen deutlich überlegen ist, insbesondere was die Grundrechte sowie die Aufgaben und das Zusammenspiel der verschiedenen staatlichen Organe betrifft. Ob sich bestimmte Formulierungen oder neue Bestimmungen als wirksam erweisen werden oder nicht, können erst Gerichtsverfahren oder politische Krisen in den kommenden Jahren und Jahrzehnten zeigen.
