Après le scandale

Le secteur à but non lucratif – Formes d’organisation hétérogènes et identités

Au Luxembourg, le secteur à but non lucratif regroupe un grand nombre d’organisations qui poursuivent des objectifs sociaux, culturels, éducatifs ou environnementaux, sans chercher à réaliser de bénéfices. Ses racines sont profondément ancrées dans l’histoire de l’aide sociale ; aujourd’hui, il joue un rôle central dans le soutien aux personnes dans le besoin, la promotion de la vie communautaire et de la culture, ainsi que dans des initiatives mondiales telles que la coopération au développement.

Ce secteur est loin d’être monolithique : les organisations présentent de grandes différences quant à leur orientation et à leur identité. Afin de mieux cibler les offres d’aide, différentes tentatives de catégorisation ont été menées. Les auteurs Anheier et Salomon1 en donnent une définition fondamentale : les organisations à but non lucratif sont structurées, privées, sans but lucratif, autonomes et fonctionnent sur la base du volontariat. Ces caractéristiques ont été élaborées dans le cadre de l’étude internationale de l’université Johns Hopkins afin de recenser de manière structurée la diversité du secteur.

Un autre modèle de classification, proposé par Zimmer et Freise², distingue les organisations à but non lucratif en fonction de leurs activités : les organisations fondées sur l’adhésion (par exemple, les chorales), les organisations axées sur les services (par exemple, la Croix-Rouge, Elisabeth, CNDS), les groupes de défense d’intérêts (par exemple Greenpeace, les syndicats) ainsi que les organisations fournissant des ressources financières ou non financières (par exemple les fondations)

Dans sa série d’articles publiés dans *Land* intitulée « Le tiers secteur au Luxembourg »³, Paul Zahlen a analysé l’évolution historique de ce secteur et son ancrage sociopolitique. La loi ASFT, entrée en vigueur en 1998, a marqué un tournant décisif : elle a établi un cadre juridique pour les organisations bénéficiant d’aides publiques, même si cela ne concernait qu’une partie des quelque 5 300 associations enregistrées.

Au cours des 15 dernières années, l’État s’est de plus en plus tourné vers des prestataires privés dans des domaines tels que l’éducation de la petite enfance, l’aide d’urgence aux enfants, l’accompagnement des personnes âgées et les services de soins. Les débats sur la privatisation croissante ont été rares – on peut citer à titre d’exemple Orpea ou les grandes chaînes internationales de crèches. On peut se demander dans quelle mesure le grand public fait la distinction entre les structures à but lucratif et les organismes à but non lucratif. Dans le même temps, les aides publiques ont ouvert la voie à de nouvelles entreprises sociales telles que Telos ou HUT, qui adoptent souvent la forme d’association, bien que la forme juridique de la Société d’impact sociétal (SIS), introduite en 2016 – sur le modèle de la GmbH allemande à but non lucratif – serait plus adaptée. Mais la SIS s’est heurtée à des obstacles bureaucratiques et l’évolution des priorités politiques a jusqu’à présent empêché sa généralisation.

À l’opposé, on trouve la partie du secteur relevant de la société civile et reposant sur ses membres. Des regroupements informels, appelés « associations de fait », ou des initiatives axées sur des projets voient souvent le jour de manière spontanée et mobilisent une énergie considérable. Elles se heurtent toutefois rapidement à des limites : absence de comptes bancaires, incertitudes en matière de responsabilité, manque d’assurances ou de possibilités de financement. Elles influencent néanmoins les débats politiques par le biais des réseaux sociaux et des manifestations (par exemple, Fridays for Future, Refugees Welcome, Donuts & Politics). Alors que certaines initiatives s’institutionnalisent à long terme, d’autres se dissolvent une fois leurs objectifs à court terme atteints ; elles reflètent souvent l’air du temps et sont particulièrement ancrées dans les mouvements de jeunesse et les tendances sociétales.

Les défis actuels du secteur associatif

Le secteur est aujourd’hui confronté à plusieurs défis susceptibles d’entraver son action. Sur le plan financier, de nombreuses organisations dépendent fortement des dons privés et, bien plus souvent encore, des subventions publiques. Compte tenu de l’incertitude économique et du nombre croissant d’organisations, la concurrence pour l’obtention de fonds est rude. Le scandale de Caritas survenu à l’été 2024 a par ailleurs mis en avant les questions de transparence et de responsabilité ; le secteur doit désormais regagner la confiance des donateurs.

Dans le système de protection sociale, le rôle plus ou moins stimulant joué par l’État est déterminant pour la création et le développement des organisations à but non lucratif. De nouvelles missions et exigences sont confiées au secteur tertiaire, ce qui modifie en conséquence les enjeux liés à l’assurance qualité, à l’efficacité et à la mesurabilité. Dans un contexte de stagnation économique générale, le secteur à but non lucratif reste un secteur en pleine croissance économique. Cela s’explique par l’autonomisation de nombreuses institutions, autrefois publiques, ainsi que, de manière générale, par le retrait de l’État et son rôle incitatif⁴.

Parallèlement, on observe des changements considérables au sein du secteur. La concurrence intra-sectorielle et la concurrence avec des organisations issues d’autres secteurs s’intensifient. De nombreuses organisations à but non lucratif sont engagées dans des processus de changement afin de s’adapter aux exigences accrues en matière de productivité et de qualité des prestations, dans un contexte de restrictions budgétaires. Pour ce faire, elles font de plus en plus appel à des compétences en gestion d’entreprise⁵.

Au-delà de cela, se pose toutefois, en particulier dans le contexte luxembourgeois, la question structurelle plus large de l’avenir du secteur : quelles réformes de la gouvernance sont nécessaires ? Faut-il renforcer les contrôles financiers (sachant que la loi réformée sur les ASBL n’a que deux ans à peine) ? Comment les responsables politiques établissent-ils des priorités entre la société civile politique, le principe de subsidiarité, la professionnalisation et l’engagement bénévole ? Comment le législateur peut-il préserver l’hétérogénéité du secteur ?

La crise offre également l’occasion de faire évoluer le secteur, grâce à l’innovation, à un sens accru des responsabilités et à une orientation vers la stabilité à long terme. Une approche possible pourrait être le concept de « New Public Management », qui vise à rendre le secteur public plus efficace et plus orienté vers le client en intégrant des pratiques de gestion issues du secteur privé. Pour le secteur à but non lucratif, ce concept recèle à la fois des opportunités et des risques.

Les avantages de cette approche semblent tout à fait légitimes dans le contexte actuel. L’un des éléments centraux de la « New Public Management » est la mise en place de techniques de gestion efficaces telles que l’orientation vers les résultats, la mesure de la performance et les analyses coûts-bénéfices. Les organisations à but non lucratif au Luxembourg pourraient tirer profit d’une meilleure utilisation de leurs ressources et d’une concentration accrue sur leurs objectifs principaux. Ce concept favorise une plus grande transparence et une meilleure obligation de rendre des comptes vis-à-vis des parties prenantes, telles que les donateurs, les collaborateurs ou le grand public. En mettant en place des indicateurs clés de performance et des rapports réguliers, les organisations à but non lucratif pourraient renforcer leur crédibilité et la confiance accordée à leur travail.

Cependant, cette approche présente également des inconvénients pour ce secteur très hétérogène : l’un des aspects les plus critiqués du « New Public Management » est le risque qu’il conduise à une « commercialisation » du secteur public. Pour le secteur à but non lucratif, cela pourrait signifier que des considérations financières ou liées au marché prennent le pas sur les objectifs sociaux proprement dits des organisations. Cela pourrait s’avérer particulièrement problématique pour les organisations dont l’objectif premier est l’impact social et non la rentabilité. La mise en place de pratiques de gestion et de systèmes de mesure de la performance entraînera une charge administrative supplémentaire. Or, les petites organisations à but non lucratif au Luxembourg ont déjà aujourd’hui des difficultés à satisfaire aux exigences de l’État sans compromettre leurs capacités ou leur mission.

Le principe du « New Public Management », déjà mis en pratique au sein des grandes associations caritatives hautement professionnalisées (notamment dans le secteur des soins à domicile), convient donc aux organisations qui entretiennent des liens très étroits avec l’État et se considèrent comme des prestataires de services. Dans ce contexte, le secteur bénéficie d’une pratique plus agile que celle de l’alternative publique, d’une approche axée sur les résultats et d’une assurance qualité rigoureuse.

La forme juridique de l’ASBL est en contradiction avec le mode de fonctionnement de nombreuses associations caritatives. En effet, l’une des caractéristiques structurelles essentielles des organisations d’utilité publique, et en particulier des structures professionnalisées et axées sur les services, réside dans la distinction entre les dirigeants salariés et les dirigeants bénévoles. Dans les grandes associations et fédérations notamment, ces deux groupes de statuts se trouvent confrontés à une situation initiale à la fois très contrastée et pourtant fortement symbiotique. Le conseil d’administration bénévole d’une association agit selon le principe du volontariat, n’a aucune obligation contractuelle et s’implique moins en termes de temps dans la répartition interne des tâches au sein de l’organisation. Pourtant, ce sont précisément eux qui assument la responsabilité juridique et détiennent le pouvoir décisionnel ultime au sein de l’organisation. Ils représentent l’organisation auprès des principales parties prenantes et des médias, sans pour autant avoir une vision précise de son fonctionnement. Ils dépendent d’une direction salariée tout en étant tenus de la contrôler. C’est notamment à la suite de la fraude de plusieurs millions commise au sein de Caritas Luxembourg que les faiblesses d’un tel système sont apparues au grand jour.

Pistes de solution et différenciation

La loi ASFT, adoptée en 1998 au Luxembourg, régit les relations entre l’État et les organisations actives dans les domaines du social, de la famille et de la thérapie. Elle définit des normes de qualité qui doivent être respectées pour bénéficier d’un soutien de l’État. Bien que cette loi ait constitué à l’époque une avancée majeure dans le domaine du travail social au Luxembourg, elle doit aujourd’hui être réformée. D’une part, parce qu’elle ne couvre pas des thèmes importants tels que la migration, l’emploi ou le logement, et d’autre part, parce que de nouvelles approches, conventions, modèles de financement et procédures administratives se sont développés au cours des 25 dernières années, qu’il est urgent d’harmoniser. Une solution envisageable pourrait être la création d’une autorité interministérielle chargée à la fois du financement et du contrôle du secteur. Cette autorité pourrait servir d’instance centrale pour les questions d’harmonisation et réaliser des audits réguliers des différentes organisations. Ces audits, qui porteraient notamment sur les mécanismes de contrôle internes, les procédures et les principes de bonne gouvernance, devraient être obligatoires pour les organisations à but non lucratif bénéficiant de fonds publics et être financés en conséquence par l’État.

Outre la révision de la législation relative aux ASBL et aux fondations adoptée en 2023, la législation relative aux SIS devrait également faire l’objet d’une révision. Jusqu’à présent, seules quelques organisations ont eu recours à cette forme juridique, car les formalités administratives dissuadent certaines d’entre elles.

Le secteur associatif se compose d’une multitude d’organisations et de collaborateurs et recèle une valeur tant monétaire que non monétaire.Compte tenu de sa complexité et des dizaines de milliers de collaborateurs et de bénévoles qu’il compte, la question se pose de savoir si ce secteur ne devrait pas être regroupé au sein d’une « chambre professionnelle » commune. Une telle plateforme permettrait au secteur de mieux se faire entendre, ouvrirait de nouvelles marges de manœuvre politiques et créerait un niveau de représentation professionnel.

Une autre piste de solution aux faiblesses structurelles de nombreuses organisations à but non lucratif pourrait être la mise en place d’un « congé pour cadres bénévoles ». L’État reconnaîtrait ainsi le rôle important joué par les cadres bénévoles au sein des conseils d’administration, qui assument souvent des fonctions de direction stratégique à titre gracieux, pendant leur temps libre et parallèlement à leur activité professionnelle. Un congé de deux à trois heures par semaine permettrait à ces cadres de mieux s’acquitter de leurs fonctions. Parallèlement, cela favoriserait leur participation à des formations continues dans des domaines tels que la gouvernance, le contrôle de gestion et la direction stratégique. Un tel congé spécial serait particulièrement utile pour les président·e·s, secrétaires et trésoriers·ères d’organisations employant du personnel. Sans une telle valorisation, il devient de plus en plus difficile d’attirer des personnes qualifiées pour assumer des fonctions à responsabilité dans le secteur tertiaire.

La société civile luxembourgeoise – composée d’associations, de mouvements ainsi que d’organisations sportives et culturelles – repose souvent sur ses adhérents et dispose rarement d’une structure professionnelle. Les principaux défis résident dans la recherche de bénévoles et dans la bureaucratie croissante, notamment à la suite des récentes modifications apportées à la loi sur les ASBL. Au lieu de laisser les associations et les bénévoles faire face seuls à ces défis, l’État pourrait apporter un soutien plus ciblé. Parmi les mesures envisageables, on peut citer : l’amélioration des incitations fiscales pour les dons aux organisations d’utilité publique ; la suppression ou la réduction des frais bancaires pour les associations ; une assistance juridique pour les questions statutaires et juridiques ; ainsi que des assurances financées par l’État pour les bénévoles.

À l’instar de la « carte du bénévolat » en Bavière, les bénévoles pourraient en outre bénéficier d’avantages dans les domaines de la culture, du sport ou des transports. Par ailleurs, l’« Agence du Bénévolat » devrait mieux exploiter son potentiel en tant que centre de compétences et point de contact central pour les bénévoles et les projets de la société civile. Au lieu de se concentrer uniquement sur des campagnes ou des labels isolés, elle pourrait offrir un soutien complet aux associations et aux bénévoles.

En conclusion, il convient de noter qu’il n’y a pas de débat sur l’avenir du tiers secteur au Luxembourg. Cette hétérogénéité complique considérablement tout débat sur le financement, le contrôle, les besoins et les perspectives ; la mentalité de cloisonnement de certains ministères et la vision ainsi restreinte qu’ils ont de « leurs » associations et institutions conventionnées rendent encore plus difficile l’émergence d’une vision commune du bénévolat, de la société civile et du secteur à but non lucratif. Le scandale de Caritas pourrait donner lieu à une réflexion commune pour le secteur ; il reste à espérer que même les organisations et associations qui se considèrent plutôt comme des prestataires de services prennent conscience de leur rôle en tant que voix politique et représentantes du secteur, ainsi que de leurs clients, usagers, personnes vulnérables et bénévoles. L’État ne doit en aucun cas se soustraire à ses responsabilités face aux dommages causés par la crise de Caritas et, surtout, face à la communication déficiente et peu valorisante qui a suivi. La cohérence, l’harmonisation et un meilleur dialogue avec le secteur à but non lucratif sont indispensables pour renforcer ce domaine essentiel de notre État-providence et le positionner solidement pour l’avenir.