C’est un imposant train de réformes que Claude Meisch a présenté lundi devant une salle comble de journalistes. La réforme du Chèque-service accueil (CSA), instauré en 2009, est attendue depuis longtemps à bien des égards et intervient sur plusieurs fronts afin de moderniser le secteur de l’accueil des enfants et d’en améliorer la qualité. La contribution horaire de l’État passe de six à sept euros par enfant et par heure. Les familles à revenus moyens et modestes bénéficieront d’un allègement financier important : pour les ménages gagnant jusqu’à trois fois et demie le salaire minimum, l’État prendra en charge 24 heures supplémentaires de garde, en plus des 20 heures qu’il finance déjà en partie. Une famille dont le revenu est compris entre deux et deux fois et demie le salaire minimum et qui a deux enfants – dont l’un est en âge scolaire et l’autre en bas âge – pourrait à l’avenir économiser 7 210 euros par an, selon un exemple de calcul du ministère. Pour les familles dont les revenus sont égaux ou inférieurs au salaire minimum, les frais seront désormais entièrement pris en charge par l’État. En moyenne, les économies réalisées s’élèvent à plus de 3 000 euros par an pour une structure privée, et à 220 euros pour les structures conventionnées.
Pour un si petit pays, l’offre en matière de structures d’accueil pour enfants est tout de même étonnante : sur la petite carte des Structures d’éducation et d’accueil (SEA), d’innombrables repères apparaissent au centre et dans le sud-ouest, tandis qu’ils se font plus rares au nord. Pour les enfants âgés de deux mois à douze ans, il existe 529 structures privées qui accueillent les enfants en dehors des horaires scolaires et pendant les vacances scolaires ; parmi celles-ci figurent des crèches, mais aussi des foyers du jour, c’est-à-dire des Maisons Relais privées. Le secteur conventionné, davantage subventionné par l’État, compte 391 structures. Il remplit la même mission, mais coûte nettement moins cher aux parents. Il n’existe pas de données sur le contexte socio-économique des familles qui fréquentent ces deux types de structures ; d’après des observations anecdotiques, on pourrait toutefois noter que de nombreux Luxembourgeois ont plutôt tendance à recourir aux structures conventionnées des communes, tandis que les structures privées sont majoritairement utilisées par des familles étrangères – y compris celles qui sont socialement moins favorisées.
Ce paysage va désormais évoluer – mais on ignore encore exactement comment. Ce qui est certain, c’est que la concurrence entre les structures va disparaître : les établissements de droit privé ne pourront plus fixer eux-mêmes leurs tarifs. À cet égard, ils seront donc tout aussi attractifs pour les parents que les établissements conventionnés. Elles ne pourront plus non plus facturer de supplément, mais devront se limiter à facturer les heures que les enfants ont effectivement passées chez elles. L’injustice qui veut que les parents paient 30 heures alors que leur enfant n’était présent que 20 heures – voire pas du tout, comme cela peut être le cas pendant les vacances – prendra fin à partir de 2027.
Cela pose un problème aux structures privées, qui souhaitent afficher un taux d’occupation aussi élevé que possible. En effet, plus le nombre d’heures occupées est élevé, plus elles génèrent de revenus. Comme il ne serait pas dans l’intérêt de la société ni du ministère de l’Éducation de provoquer une faillite massive, l’État fixe un montant maximal hebdomadaire par enfant de 415 euros pour les structures d’accueil de la petite enfance, de 305 euros pour les structures d’accueil des enfants scolarisés et compris entre 220 et 300 euros pour les assistantes maternelles. Si les structures n’atteignent pas ce montant, l’État complète la différence. À cela s’ajouteront, à partir de 2027, des subventions pour le loyer afin de garantir la stabilité financière. Parmi les autres nouveautés, citons le fait que le financement public du CSA sera désormais indexé ; que les familles qui font appel à des assistantes maternelles pourront également bénéficier de 20 heures gratuites ; et que les parents ne pourront pas être simultanément en congé parental à temps plein et faire garder leur enfant.
On peut considérer cette réforme comme une sorte de « carotte et de bâton », comme une intervention de l’État dans un domaine qu’il soutient déjà fortement. D’une part, l’État a besoin des prestataires privés ; sans eux, « on n’aurait pas pu atteindre ce nombre de places d’accueil », explique Claude Meisch. « Là où on construit un nouveau quartier, ils y ouvrent une crèche », a expliqué mardi matin le ministre libéral aux députés de la commission de l’éducation. La réactivité des acteurs privés est louable. On ne peut pas en dire autant des communes. Celles-ci auraient moins investi dans le développement de structures destinées à la petite enfance.
Cette réforme intervient également à ce moment précis parce que l’offre et la demande sont désormais en équilibre. Cela n’a pas toujours été le cas. Après la mise en place du CSA en 2009, on a assisté à un essor des structures privées d’accueil des enfants. La présence accrue des mères sur le marché du travail a entraîné un développement rapide de ce secteur, afin de permettre de concilier vie professionnelle et vie familiale. Les chèques-services, grâce auxquels les familles pouvaient acheter des heures dans ces structures, ont été accueillis avec enthousiasme. Dans les années 90, l’offre était encore modeste : les prestataires conventionnés examinaient la situation sociale d’un enfant pour décider s’ils pouvaient l’accueillir ; les structures privées étaient encore rares, comme l’a noté l’ancien conseiller d’État Manuel Achten dans une contribution au Forum en 2012. En l’espace de dix ans, le nombre de structures d’accueil privées (SEA) a quadruplé. L’État n’a fixé aucune limite, et ce n’est toujours pas le cas aujourd’hui. La partie conventionnée de l’offre a en revanche connu une croissance nettement plus lente.
La qualité est également au cœur des préoccupations. À cette fin, le ratio d’encadrement sera adapté en deux phases : dès l’année prochaine, il sera de un pour cinq pour les enfants âgés de zéro à deux ans, puis passera à un adulte pour quatre enfants d’ici 2029. Pour les enfants âgés de deux à quatre ans, il devrait être de un pour sept en 2027 et de un pour six en 2029. Le ministre de l’Éducation se montre optimiste quant à la possibilité de trouver suffisamment de personnel pour atteindre cet objectif, grâce à la deuxième formation d’éducateurs à Belval et à l’introduction du DAP dans les métiers socio-éducatifs. C’est un défi extrêmement ambitieux. Aujourd’hui déjà, la pénurie de personnel entraîne un taux de rotation élevé, ce qui ne permet pas de répondre aux besoins affectifs des enfants. D’ici 2030, chaque enfant souhaitant bénéficier d’une place devrait en obtenir une – 10 750 places sont actuellement en cours de construction.
Jean-Claude Juncker, alors Premier ministre, déclarait en 2008 : « En bref, il est clair pour moi que la garde d’enfants au Luxembourg doit être gratuite. » Dix-huit ans plus tard, Claude Meisch affirme : « S’il reste encore trois étapes à franchir avant que ce secteur ne devienne gratuit, cette réforme en a déjà franchi deux. » Elle coûtera 300 millions d’euros. L’État impose en outre aux structures, à partir de 2027, de ne réaliser qu’un « bénéfice raisonnable ». Quel est le bénéfice raisonnable lorsqu’il s’agit du bien-être des enfants ? 50 000 euros, un demi-million, plusieurs millions ? Personne ne souhaite pour l’instant répondre précisément à cette question. La Fédération luxembourgeoise des services d’éducation et d’accueil pour enfants (Felsea) rencontrera le ministère de l’Éducation dans les semaines à venir afin de discuter et de négocier, sur le modèle des services d’intérêt économique général et en tenant compte des coûts des prestataires.
Paolo Fiorucci, président de la Felsea, se montre confiant dans un entretien accordé au journal *Der Land*. « Si quelqu’un réalise d’importants bénéfices, il le mérite peut-être, je ne souhaite pas m’exprimer là-dessus. » L’association a constaté ces dernières années que les petits opérateurs ne parvenaient plus à rester à flot. Cette réforme est de nature à aider les plus petits, « sans pour autant exclure les grands ». Grâce à cette compensation, les petites structures redeviendraient viables et pourraient mieux se positionner. Entre-temps, les structures privées généreraient moins de revenus qu’auparavant, explique la Felsea. Il ne vaut plus forcément la peine d’investir, le marché étant saturé. Paolo Fiorucci semble étonnamment serein face à l’augmentation du ratio d’encadrement : si le nombre total d’heures diminue, les comptes s’équilibreraient dans un premier temps, et cela fonctionnerait encore jusqu’en 2029.
Depuis environ huit ans, les plus grands prestataires français, Babilou, People & Baby et Maison Bleue, se sont implantés au Luxembourg et rachètent des entreprises locales. Babilou gère les structures Kidscare ; plus de 50 établissements accueillent aujourd’hui plus de 1 500 enfants. Il s’agit d’une entreprise qui brasse des millions, tout comme People & Baby, implantée au Luxembourg depuis 2019, date à laquelle Barbara Agostino, aujourd’hui députée du DP, a vendu ses crèches à ce géant. Le journaliste Victor Castanet a consacré à cette chaîne le livre *Les Ogres*, une enquête sur les dysfonctionnements systémiques au sein des grandes entreprises privées et leurs répercussions sur le bien-être des enfants en France. Récemment, People & Baby a fait la une des journaux dans le pays voisin parce qu’un bébé de onze mois s’est vu faire boire délibérément du déboucheur dans une crèche et en est mort. *Babyzness* et *Le prix du berceau* sont d’autres ouvrages qui traitent de la privatisation de la petite enfance en France. Ce n’est pas une lecture réconfortante.
Appel à Christian Mitchell. Il dirige les crèches « La Luciole ». « Il y a trop de crèches », commente-t-il. Il explique avoir ouvert les siennes parce que ses enfants avaient besoin d’une crèche quand ils étaient petits. « Si l’État nous rachetait tout simplement l’ensemble de nos structures, cela irait plus vite », déclare Christian Mitchell à propos de la réforme. En 2024, La Luciole, qui comptait 69 employés, a enregistré un bénéfice de
750 000 euros. « Ce fut en effet une année exceptionnelle », déclare l’entrepreneur. Il ne faut toutefois pas gagner trop d’argent avec la garde d’enfants, ajoute-t-il. En 2022, Mitchell a vendu 14 de ses 19 crèches, dont sept à Maison Bleue, le grand groupe français qui a fait parler de lui l’année dernière à Amnéville : pénurie aiguë de personnel, prise en charge défaillante pendant les repas, travail à la chaîne, burn-out des éducatrices.
Il arrive parfois que des structures se voient retirer leur agrément, mais cela n’a pas été le cas l’année dernière. Felsea est convaincue que de tels dysfonctionnements n’existent pas au Luxembourg. « Les grands prestataires ont apporté du professionnalisme. Il ne s’agit pas seulement d’argent, d’argent, d’argent », estime Paolo Fiorucci. Barbara Agostino se montre quelque peu « allergique » à ce sujet, comme elle l’explique lors d’un entretien avec le journal *Der Land*. Elle estime que le secteur a été « détruit ». « Si le secteur était composé de pédagogues et de psychologues, il serait complètement différent. Au lieu de cela, ce sont des banquiers et des agents immobiliers qui y ont investi », déclare l’ancienne enseignante. Elle justifie la décision de vendre les crèches qu’elle avait elle-même créées à People & Baby par des incitations financières, mais aussi par sa situation personnelle : à cette époque, elle était en train de préparer un déménagement à Bruxelles avec son ex-femme, Tilly Metz, afin d’y fonder une famille. Elle aurait clairement expliqué à People & Baby lors de la vente qu’il leur fallait un directeur luxembourgeois. Avec le recul, elle estime que son estimation selon laquelle ils s’y tiendraient était « réaliste ». « On m’a vendu un rêve. » Aujourd’hui, l’entreprise serait en chute libre et aurait déjà fermé deux crèches. Elle n’est pas fan de l’acquéreur, mais entre 2019 et 2022, date à laquelle elle a quitté l’entreprise, elle n’a jamais entendu parler de rationnement des couches ni d’autres problèmes. Dans le même temps, elle estime que le moment est venu pour les communes de racheter ces structures privées. « Avis au Syvicol. »
Il est difficile de nier que la qualité en pâtit à long terme lorsque l’argent joue un rôle prépondérant. Afin de renforcer le contrôle, la création de l’Agence pour le développement de la qualité dans les secteurs de l’enfance et de la jeunesse (Aquen) constitue un autre pilier de la réforme. Pour l’avenir du secteur, le ministre de l’Éducation, Claude Meisch, espère que les communes ne se « désolidariseront » pas de ce développement, comme il l’a expliqué aux députés.
Note de bas de page
