Peut-être que le Premier ministre du CSV, Luc Frieden, ne parlait pas si sérieusement que cela lorsqu’il a invité les députés, à l’issue du débat sur l’état de la nation jeudi dernier au Parlement, à poser à l’avenir des questions au gouvernement de manière plus spontanée : « Tac au tac, comme à l’étranger. » En effet, lorsque Mars Di Bartolomeo (LSAP) a immédiatement testé cette approche avec le Premier ministre lui-même, celui-ci a préféré ne pas répondre.
Luc Frieden aurait pourtant pu répondre à la question de savoir quelle classe d’imposition commune le gouvernement envisageait dans le cadre de sa réforme fiscale – 1, 1a ou 2 – en disant « c’est prématuré ». Et à la deuxième, à savoir si une réforme des retraites doit également s’appliquer aux régimes de retraite du secteur public, il aurait pu répondre « bien sûr ». Après tout, depuis la réforme de 1998, les régimes du secteur public et ceux du secteur privé ne diffèrent plus que sur un seul point.
Mais cela ne semble pas si simple. Lorsque Frieden a évoqué les retraites dans son discours sur l’état de la nation et a annoncé : « Tant qu’un large consensus ne se dessine pas, nous chercherons également de manière proactive à engager le dialogue avec la génération qui est la plus éloignée de la retraite, mais qui devra vivre le plus longtemps avec les conséquences de nos décisions », le syndicat des fonctionnaires a adressé dès le lendemain un « avertissement clair » au gouvernement : plus le cercle des participants au débat s’élargirait, plus il serait difficile de parvenir à un « consensus raisonnable ». Ou bien le gouvernement cherche-t-il à « susciter la discorde afin que les décideurs politiques agissent ensuite de leur propre chef » ? Aux yeux de la CGFP, cela serait « irresponsable ». Le cadre approprié pour le débat sur les retraites serait « le modèle tripartite qui a fait ses preuves ».
Pourtant, malgré la fermeté dont la CGFP a fait preuve dans son « avertissement », elle ne souhaite pas s’exprimer davantage sur la question des retraites au-delà de ce communiqué de presse, lorsqu’on l’interroge à ce sujet. Et pas au-delà de l’interview que son président, Romain Wolff, a accordée lundi à Radio 100,7 : pour la CGFP, il ne s’agit pas d’exclure la jeune génération d’un débat, mais de limiter le cercle des participants. Une sorte de principe stratégique, en quelque sorte. Mais cela suffit pour l’instant. La CGFP fait désormais preuve d’une retenue similaire à celle du Premier ministre, qui n’a pas souhaité s’exprimer sur les régimes de retraite publics. Les deux parties évitent de provoquer l’autre. Après tout, les vacances d’été approchent.
La CGFP aurait peut-être particulièrement à craindre qu’un débat élargi sur les retraites ne devienne politiquement confus. Il est en effet inévitable que la question des retraites de la fonction publique soit alors remise sur le tapis. Une discussion organisée il y a cinq semaines par le magazine Forum avec des responsables des sections jeunesse des partis politiques a laissé entrevoir ce que cela pourrait impliquer : Lorsqu’il a été question du fait qu’un tiers des retraites versées dans le secteur public (État, communes et cheminots de la CFL) s’élèvent à 8 000 euros et plus par mois, le représentant de Jonk Lénk a estimé que des retraites aussi élevées devaient être « revues à la baisse ». Le coprésident des Jeunes socialistes s’est demandé « si l’État devait continuer à prendre en charge ces retraites élevées » (d’Land, 17 mai 2024).
Pourtant, ces retraites élevées sont un vestige du passé. Selon le ministère de la Fonction publique, 94 % des retraites versées au 1er janvier de cette année aux anciens fonctionnaires relevaient du « régime transitoire ». Ce régime prévoit que la pension est calculée sur la base du dernier salaire perçu et peut atteindre, en brut, jusqu’à cinq sixièmes de celui-ci. En attisant la jalousie sociale à ce sujet, le Comité d’action 5/6, précurseur de l’ADR, avait remporté d’emblée quatre sièges lors des élections à la Chambre de 1989, puis l’ADR avait obtenu le statut de groupe parlementaire en 1994. Depuis la réforme des retraites de 1998 dans le secteur public, les cinq sixièmes continuent de s’appliquer à tous ceux qui étaient déjà à la retraite à cette date. Les actifs ayant pris leurs fonctions au sein de l’État, des communes ou des CFL avant le 1er janvier 1999 peuvent prétendre à une retraite pouvant atteindre cinq sixièmes de leur dernier salaire. Plus l’entrée en service a eu lieu tardivement, plus la pension se rapproche des 72 % de la dernière rémunération (cinq sixièmes correspondent à 83,33 %). Le ministère de la Fonction publique estime que les dernières pensions de retraite des fonctionnaires relevant du régime transitoire seront accordées en 2046.
Comme il s’agit de retraites historiques, elles ne seraient sans doute pas difficiles à justifier dans le cadre d’un grand débat – le Premier ministre a évoqué, lors de son discours sur l’état de la nation, la participation de « tous les citoyens ». Il serait en revanche plus difficile de s’accommoder de la seule différence qui, depuis le 1er janvier 1999, distingue encore les régimes de retraite publics de l’État, des communes et des CFL de celui du secteur privé : dans ce dernier, les cotisations de retraite sont plafonnées à cinq fois le salaire minimum. Ceux qui gagnent plus que ce montant brut ne versent plus de cotisations à la caisse de retraite. Dans les régimes publics, un tel plafond de cotisation n’existe pas.
Cela n’implique toutefois pas des retraites illimitées. Le calcul des pensions des fonctionnaires repose toujours sur les rémunérations statutaires. Celles-ci sont bel et bien plafonnées ; le grade salarial le plus élevé, S4, au sein de l’État, s’applique au Premier ministre. Il règne toutefois un manque de transparence concernant les retraites dans le secteur public. Seules les informations strictement nécessaires sont rendues publiques. Et même ces rares informations peuvent induire en erreur si l’on mélange les retraites calculées aux cinq sixièmes avec celles du nouveau régime en vigueur depuis 1999. Dans un débat sur les retraites où « tout le monde a son mot à dire », cela pourrait se retourner contre nous. En effet, une proposition politique visant à introduire un plafond de cotisation dans les trois régimes du secteur public pourrait voir le jour et gagner en attractivité au fil de la discussion.
La CGFP s’est toujours opposée à une telle limite. Son président l’a encore réaffirmé lundi sur 100,7 : « Ce serait une régression. » Les différents gouvernements successifs l’ont bien compris. Sinon, la haute fonction publique aurait réclamé la mise en place d’un système de retraite complémentaire, à l’image du « deuxième pilier » du secteur privé, à savoir les régimes de retraite d’entreprise. Comme les retraites complémentaires dans la fonction publique ne pourraient guère être autre chose qu’un supplément au système déjà existant pour les fonctionnaires aux revenus particulièrement élevés, cette innovation semblait beaucoup trop coûteuse sur le plan politique. Elle n’aurait d’ailleurs guère permis de réaliser des économies. C’est de toute façon l’État qui paie.
La CGFP doit donc trouver d’autant plus suspect que le gouvernement CSV-DP ait inscrit dans son accord de coalition que la question d’un renforcement des avantages fiscaux accordés aux retraites complémentaires d’entreprise et privées ferait l’objet d’une « analyse ». Et qu’il établisse un lien entre cette mesure et la « garantie à long terme » des retraites. Certes, parmi les 134 500 contrats de prévoyance vieillesse privés enregistrés fin 2022 auprès des seules compagnies d’assurance, il y en a sans doute un certain nombre qui concernent des fonctionnaires. Mais comme l’a fait remarquer la ministre des Affaires sociales du CSV, Martine Deprez, au journal *d’Land* en début d’année, « la plupart de ces contrats sont conclus dans le but d’optimiser la déclaration d’impôts » et non pour épargner en vue de la retraite (*d’Land*, 5 janvier 2024). Si cela devait un jour changer – ce qui serait bien sûr salué par la place financière –, le « troisième pilier » de la prévoyance vieillesse devrait peut-être être entièrement repensé. Ou bien l’incitation à épargner dans le troisième pilier serait créée par une réduction du premier. Par exemple, en étendant le plafond de cotisation du secteur privé au secteur public. La CGFP ne pourrait qu’y voir un affront.
Et il faudrait que le gouvernement le veuille. Le premier gouvernement DP-LSAP-Verts avait envisagé de reprendre là où le gouvernement CSV-LSAP de l’époque s’était arrêté en 2012 avec la réforme élaborée par Luc Frieden et Mars Di Bartolomeo. Mais comme il estimait que cela aurait également impliqué d’introduire un plafond au niveau de l’État, il a préféré ne pas s’en mêler.
On ne sait pas encore clairement quel type de réforme des retraites le gouvernement DP-CSV envisage. Il continue d’éviter d’utiliser ce terme. Luc Frieden l’a utilisé dans son discours sur l’état de la nation pour relativiser : « Peu importe si des réformes émergent ou non du débat… » Quiconque utilise le mot « si » peut même imaginer que rien ne se passera.
Il semble assez clair que le gouvernement souhaite attendre l’avis du Conseil économique et social sur les retraites. Celui-ci devrait être rendu avant les vacances d’été. On peut supposer que les syndicats et l’Union des employeurs de Luxembourg (UEL) ne parviendront pas à s’entendre. Les premiers diront qu’il faut avant tout trouver de nouvelles recettes, tandis que les seconds affirmeront qu’une augmentation des cotisations ou de nouveaux impôts pour financer un système de retraite déjà bien trop généreux seraient néfastes pour la compétitivité du pays. En 2011 et 2012, les positions étaient les mêmes. La réserve de retraite du secteur privé s’élevait alors à onze milliards d’euros. Le gouvernement CSV-LSAP avait étalé sa réforme sur 40 ans. Fin 2022 – dernier chiffre officiel connu –, la réserve de retraite s’élevait à 24 milliards. Qui sait combien de temps la ministre des Affaires sociales maintiendra son intention de ramener de 40 à 20 ans la durée de la réforme décidée en 2012 ?
Même si l’ancien ministre Mars Di Bartolomeo, qui a l’habitude des rouages du système, continue à s’interroger sur les « retraites de l’État ». Le fait que le Luxembourg dispose d’un système de retraite quasi unique, mis à part le régime transitoire des cinq sixièmes, n’est probablement pas le cœur du problème. Ce sont plutôt les différences entre la situation financière des deux systèmes – qui sont importantes – qui importent.
C’est ce qui ressort du budget pluriannuel 2023-2027 présenté en mars par le ministre des Finances du CSV, Gilles Roth : Pour la fonction publique, les dépenses de retraite passeraient de 1,2 milliard d’euros en 2023 à 1,5 milliard en 2027. Pour que cela soit possible, le Trésor public devra probablement verser cette année 904 millions au Fonds de pension, le fonds spécial de l’État à partir duquel sont versées toutes les retraites publiques, et environ 1,1 milliard en 2027. En effet, le budget pluriannuel estime les recettes à seulement 365 millions cette année et à 382 millions en 2027. Cela dit, comme le précise le ministère de la Fonction publique à la demande, la part des cotisations, fixée à 8 % des rémunérations brutes des fonctionnaires en activité, devrait s’élever cette année à 265 millions. À cela s’ajoutent 100 millions provenant de transferts de la caisse de retraite CNAP pour les fonctionnaires ayant auparavant été salariés ou agents de l’État.
Si l’on ajoutait 265 millions d’euros provenant des cotisations, 265 millions supplémentaires au titre de la part patronale et un montant identique au titre de la part fiscale, on obtiendrait 795 millions. 895 millions, dont 100 millions d’euros de transferts. C’est le montant qui permettrait de comparer les recettes destinées au financement des retraites de la fonction publique avec celles du secteur privé, selon le principe de la répartition. Avec des dépenses publiques de retraite s’élevant à 1,269 milliard cette année, le Fonds de pension serait en déficit profond si le Trésor public ne comblait pas la totalité du déficit. Bien sûr, si les dépenses sont si élevées, c’est notamment parce qu’elles doivent supporter le poids des retraites à cinq sixièmes. En 2023, celles-ci représentaient près de 97 % des dépenses de l’État en matière de retraites. Mais on pourrait facilement faire valoir que ce ne sont pas les retraites du secteur privé, avec leurs 24 milliards d’euros de réserves, qui posent problème, mais les systèmes du secteur public, qui vivent au jour le jour. Peut-être que le LSAP utilisera cet argument lorsque la question des retraites deviendra plus concrète. Après la réforme des retraites de 1998, le LSAP a été évincé du gouvernement un an plus tard. Il pourrait désormais flairer une occasion de prendre sa revanche. Il se peut bien qu’une grande réforme du système s’impose, tout comme un « débat large et approfondi ». Mais si le CSV échoue lamentablement sur ce dossier, tandis que les socialistes parviennent à conquérir le cœur de la CGFP, ce serait pour eux un succès historique.
