Après la Seconde Guerre mondiale, la pénurie de logements était criante. De nombreuses maisons avaient été détruites, et le secteur du bâtiment était au point mort. C’est pourquoi le gouvernement de l’Union nationale a adopté en 1946 une loi qui imposait aux communes l’obligation de veiller à ce que chaque habitant ait un toit au-dessus de la tête. Cette loi accordait aux communes des pouvoirs étendus : elles pouvaient réquisitionner les logements inoccupés ou occupés par des collaborateurs. Les loyers étaient fixés par un Office local de logement nommé par l’État. Les propriétaires qui laissaient des chambres inoccupées étaient sanctionnés par une amende. Le marché du logement était réglementé par les pouvoirs publics.
En 1950, la loi fut modifiée. Afin d’encourager la construction de nouveaux logements, le gouvernement limita dès lors la régulation des prix par l’État aux biens immobiliers construits avant la fin de la guerre. Elle ne s’appliquait pas aux logements neufs. Si cela a certes permis la création de nouveaux logements, le marché est toutefois devenu incontrôlable. L’écart de prix entre les logements anciens réglementés et les logements neufs non réglementés ne cessait de se creuser. Afin de lutter contre cette « spéculation intolérable » (Pierre Frieden, ministre de l’Intérieur du CSV), la Chambre adopta en 1955 une nouvelle loi sur les loyers qui, tout en autorisant les propriétaires à fixer eux-mêmes les loyers des logements plus récents (construits après octobre 1944), les contraignait toutefois à respecter un cadre légal bien défini. Le loyer annuel ne devait pas dépasser 5 % du capital total que le propriétaire avait investi dans l’achat et/ou la construction et l’entretien du bien immobilier. Ces 5 % correspondaient à peu près au taux d’intérêt moyen à long terme des placements financiers de l’époque.
Cette réglementation ne devait toutefois rester en vigueur que temporairement, le temps qu’un équilibre s’établisse entre l’offre et la demande. À ce moment-là au plus tard, « le libre jeu du marché » permettrait d’instaurer des prix équitables, Pierre Frieden en était convaincu. D’autres ne partageaient pas son optimisme. Le socialiste Jean Fohrmann réclamait déjà à l’époque des « normes » afin que le loyer ne puisse dépasser un certain pourcentage du revenu brut.
La règle des 5 %, qui ne devait à l’origine être qu’une mesure provisoire, est toujours en vigueur aujourd’hui. En raison des taux d’intérêt et des rendements élevés, il était bien plus intéressant pour les investisseurs, dans les années 1980 et 1990, de placer leur argent sur un compte d’épargne ou d’investir dans des titres. Afin de créer de nouvelles incitations à l’investissement immobilier, le gouvernement a procédé en 1987 à une nouvelle modification de la loi sur les loyers. Il a été précisé que la valeur du terrain était également prise en compte dans l’apport en capital. Sur la base de coefficients publiés par l’administration fiscale, la valeur des biens immobiliers a été régulièrement revue à la hausse. La loi autorisait désormais les propriétaires à augmenter les loyers tous les trois ans. Parallèlement, un système de dépréciation a été mis en place pour les logements anciens, selon lequel ceux-ci perdaient de la valeur si le propriétaire n’y investissait pas.
Lorsque, en 2000, les marchés financiers se sont effondrés et que les taux d’intérêt ont fortement baissé, les investissements immobiliers ont retrouvé tout leur intérêt. En 2006, la loi sur les loyers a de nouveau été réformée. Les loyers pouvaient désormais être augmentés tous les deux ans. La Chambre a débattu de l’opportunité de relever le rendement garanti de 5 % ; dans son avis, le Conseil d’État s’est même prononcé en faveur de la suppression du « régime de fixation légale des loyers » pour le remplacer par un « régime de fixation libre ». Cela entraînerait certes une flambée incontrôlée des loyers, mais cette hausse ne serait que temporaire, car dès que les propriétaires se rendraient compte que les locataires ne pourraient plus payer ces loyers et que leurs logements resteraient vides, ils seraient contraints de les baisser à nouveau, a fait valoir le Conseil d’État dans son avis de 2005. Dans un souci de protection des locataires, la majorité CSV-LSAP a décidé de maintenir pour l’instant la limite à 5 %.
Quelques années seulement après l’entrée en vigueur de la loi, la crise financière et économique mondiale a éclaté. Les taux d’intérêt ont baissé et continuent de baisser. L’immobilier s’est imposé plus que jamais comme un placement sûr, promettant des rendements élevés. La règle des 5 % prévue par la loi n’est pratiquement plus respectée (si tant est qu’elle l’ait jamais été), et les prix ont littéralement explosé, en particulier au cours des trois dernières années.
Depuis 2010, les loyers au Luxembourg ont plus que doublé. Selon l’Observatoire de l’habitat, le loyer annoncé moyen s’élevait à 15 euros par mètre carré en 2009. En 2020, il atteignait 32 euros. C’est à Esch-sur-Alzette que l’on observe la plus forte hausse des loyers, avec 140 % (contre « seulement » 115 % dans la ville de Luxembourg) ; rien que l’année dernière, une augmentation de 35 % y a été enregistrée. Au Luxembourg, 30 % des ménages sont locataires, dont près de la moitié appartient à la tranche de revenus la plus faible.
En théorie, les locataires ont la possibilité d’intenter une action en justice pour faire respecter la règle des 5 %. La loi de 1955 prévoyait déjà que les communes devaient mettre en place des commissions communales des loyers afin de régler les litiges. Si la conciliation échoue, il est possible de saisir le tribunal de paix. Bien que l’importance des commissions des loyers ait été réaffirmée en 1987 et en 2006, de nombreuses communes ne disposent toujours pas d’une telle instance à ce jour. Et là où elles existent, elles ne sont que rarement saisies. Cela s’explique d’une part par le fait que, jusqu’à il y a quelques années, la règle des 5 % était peu connue, et d’autre part par le fait que la loi de 2006 est conçue de telle manière que les propriétaires peuvent facilement contourner le plafonnement des loyers.
Une affaire récente l’a mis en évidence. Il y a deux ans, un locataire avait déposé une réclamation auprès de la commission des loyers de la ville de Luxembourg, estimant que son loyer était trop élevé. Cependant, le bailleur n’ayant pas fourni les documents nécessaires au calcul du capital investi et le locataire n’ayant pas réussi à les obtenir, la commission des loyers a rejeté la réclamation. Le locataire a alors saisi le tribunal de paix. Les documents relatifs au capital investi étant apparemment toujours introuvables, un expert en bâtiment a été chargé de déterminer autrement le montant du capital investi. Il a estimé le montant du loyer réglementé par la loi pour cet appartement construit vers 1958 à 286 euros. Il a toutefois également déterminé la valeur marchande et en a déduit un loyer « réaliste » de 1 800 euros. Le juge a alors décidé – en s’appuyant sur un article (ambigu) de la loi de 2006 – que c’était la valeur marchande, et non le capital investi, qui devait servir de base au calcul du loyer. Il avait ainsi trouvé un moyen juridiquement légitime de déclarer nulle la notion de capital investi.
Peu après que le juge eut rendu son premier jugement dans cette affaire (confirmé en deuxième instance en décembre 2020), Henri Kox, ministre vert chargé du Logement, a présenté la réforme de la loi sur les loyers de 2006 annoncée dans l’accord de coalition. Le gouvernement réagissait ainsi à une proposition de loi de déi Lénk, qui prévoyait une nouvelle base de calcul pour les loyers maximaux, tenant compte non seulement du capital investi, mais aussi de l’évolution du coût de la vie et d’un coefficient régional des prix immobiliers calculé par le Statec. Cela devrait permettre de maîtriser les hausses de loyer. Dans son projet de loi, M. Kox n’a pas donné suite à la proposition de déi Lénk, mais a repris pratiquement sans modification la base de calcul en vigueur depuis 1955. La seule nouveauté réside dans le fait que le bailleur serait tenu d’inscrire le montant du capital investi dans le contrat de location. Aucune instance de contrôle chargée de veiller au respect de cette obligation n’est prévue.
Kox a fait supprimer du projet de loi la disposition controversée de la loi de 2006, qui prévoyait que la valeur de marché pouvait être prise en compte lorsque le capital investi ne pouvait être calculé. Il a en revanche introduit une nouvelle disposition selon laquelle le capital investi serait désormais automatiquement ajusté non seulement, comme c’était le cas jusqu’à présent, lors de la cession de biens immobiliers, mais également en cas de succession ou de donation. Alors que, lors d’une cession, le capital investi est aligné sur le prix de vente, on ne sait pas encore comment cela se passera en cas de succession. Selon le projet, la valeur indiquée dans la déclaration successorale serait déterminante, de sorte qu’une succession entraînerait également une augmentation considérable du capital investi, sans que le bénéficiaire de la succession (ou du don) n’ait à intervenir. Toutefois, le Conseil d’État fait remarquer que, dans le cas des successions en ligne directe, la valeur des biens immobiliers hérités n’étant pas mentionnée dans la déclaration (car ils sont exonérés d’impôt), ce principe ne pourrait pas s’appliquer dans ce cas.
Même si la mise en œuvre juridique pose encore quelques problèmes, l’intention qui se cache derrière est claire : la règle des 5 %, qui, en raison des prix extrêmement élevés des terrains, ne s’applique de toute façon qu’aux logements anciens, pourrait être facilement contournée par voie d’héritage ou de donation, ce qui irait à l’encontre du « changement de paradigme » annoncé par Kox ainsi que toutes les déclarations formulées dans le projet de loi concernant l’importance de la protection des locataires. Si le projet de loi est adopté tel qu’il se présente actuellement, rien ne changera à la situation qui prévaut depuis des années au Luxembourg : le marché dicte les prix et ne se contente plus désormais de repousser les couches les plus pauvres vers les régions structurellement défavorisées situées de l’autre côté de la frontière.
Le gouvernement a déposé son projet de loi à l’Assemblée nationale le 31 juillet 2020. Depuis lors, la commission parlementaire chargée du logement ne s’est plus penchée sur ce texte. Toutes les institutions concernées ont rendu leur avis, celui du Conseil d’État ayant été rendu en mai. Aucun rapporteur n’a encore été désigné. Selon le ministère, la priorité est actuellement donnée au projet de loi visant à réformer les aides individuelles au logement et les « aides à la pierre ». Il devrait être déposé à la Chambre en janvier. Ce n’est qu’ensuite que l’on se penchera à nouveau sur la loi sur les loyers, qui doit faire l’objet d’une nouvelle révision. À cette occasion, il s’agira également d’examiner si le plafonnement des loyers est toujours adapté à la situation actuelle. Ce que cela signifie exactement n’est pas clair.
Alors que la Chambre de commerce n’avait pratiquement rien à redire sur le projet, la Chambre des salariés a présenté, dans son rapport d’expertise extrêmement critique de 44pages, un modèle de limitation des loyers basé sur le pouvoir d’achat et tenant compte à la fois des investissements réalisés par le bailleur (par exemple, la rénovation énergétique) et des taux d’intérêt des prêts hypothécaires. Ce modèle pourrait permettre de maintenir les loyers à un niveau (relativement) abordable à l’avenir.
On peut toutefois se demander si le gouvernement le souhaite réellement. Sur son site Internet, le ministère du Logement a mis à disposition un tableau Excel permettant aux citoyen·ne·s de calculer le loyer d’un logement selon la règle des 5 %. Juste à côté, ils trouveront un simulateur de loyer élaboré par l’Observatoire de l’habitat en collaboration avec son partenaire Immotop. Pour un appartement de 100 mètres carrés situé dans un immeuble ancien, avec garage et balcon, acheté il y a dix ans à Esch-sur-Alzette, le tableau Excel indique un loyer maximal – autorisé par la loi – de 1 600 euros. Le simulateur de valeur marchande recommande quant à lui un loyer de 2 200 euros pour ce même appartement.
