Inégalité. Le ministre vert du Logement, Henri Kox, passe à l’offensive. Mardi, il a présenté le rapport « Note 30 », que son ministère avait commandé il y a deux ans à l’institut de recherche public Liser dans le cadre de leur collaboration au sein de l’Observatoire de l’habitat. Ce rapport quantifie ce que l’OCDE avait déjà laissé entrevoir : l’État luxembourgeois soutient bien davantage les propriétaires fortunés que les locataires à faibles revenus et porte ainsi une part considérable de responsabilité dans les inégalités sociales. Selon l’étude, les propriétaires issus des deux quintiles de revenus supérieurs, qui représentent 33 % de l’ensemble des ménages, ont perçu 56,3 % des aides sociales et fiscales mises à disposition par l’État. Les propriétaires issus des deux quintiles de revenus inférieurs, qui ne représentent que 20 % des ménages, ne reçoivent que 18,5 % de l’ensemble des aides publiques. Au final, ce sont ceux qui en ont le plus besoin qui reçoivent le moins : les locataires des deux quintiles inférieurs ne bénéficient que de 6,6 % des aides sociales et fiscales de l’État.
Alors que les ménages les plus modestes bénéficient principalement d’aides au logement versées par l’État et de logements locatifs subventionnés, les propriétaires, très nombreux dans les quintiles supérieurs, profitent d’avantages fiscaux généreux. Parmi ceux-ci figure la possibilité de déduire les cotisations d’épargne-logement et les frais de financement d’un prêt immobilier pour la résidence principale. Les bailleurs peuvent en outre déduire leurs revenus locatifs aux frais de la collectivité. L’étude n’a pas pris en compte le taux d’imposition réduit applicable aux plus-values réalisées lors de la vente de biens immobiliers et de terrains à bâtir (demi-taux global), car le Liser ne disposait d’aucune donnée sur les prix de vente, comme l’a expliqué Vincent Vergnat, économiste et sociologue responsable de la note 30, à la demande de Land.
Selon cette étude, cette répartition inégale des aides publiques en faveur des propriétaires pourrait inciter les ménages à investir trop d’argent dans l’immobilier plutôt que dans d’autres placements. Cela pourrait non seulement entraîner une hausse des prix de l’immobilier, mais aussi conduire à un surendettement des ménages et menacer la stabilité macroéconomique. Gaston Reinesch, président de la Banque centrale du Luxembourg, avait déjà souligné le 21 janvier dans un article de blog que le Luxembourg occupait la deuxième place de la zone euro, derrière les Pays-Bas, en termes d’endettement des ménages par rapport à leur revenu disponible. Parallèlement, aucun autre pays n’a connu une hausse des prix de l’immobilier aussi forte que le Luxembourg au cours des deux dernières années. Cet endettement élevé représente un risque considérable pour l’économie réelle, met en garde M. Reinesch. Le Conseil économique et social (CES) avait lui aussi consacré un chapitre spécifique à la construction de logements dans son avis sur la politique fiscale publié le 19 janvier. Et Michel-Édouard Ruben, expert en construction de logements à la Fondation Idea de la Chambre de commerce, a présenté dimanche, dans un podcast de 90, une synthèse détaillée de la crise du logement, en réponse à un tweet du médecin intensiviste Jean Reuter, qui avait appelé le Premier ministre libéral à convoquer un conseil d’experts scientifiques pour résoudre la pénurie de logements, à l’instar de ce qu’avait fait Xavier Bettel concernant la vaccination obligatoire.
Contrairement à ce qui se passe dans la lutte contre la crise sanitaire et la crise climatique, le gouvernement semble en effet beaucoup moins tenir compte des avis des scientifiques en ce qui concerne la crise du logement. Les résultats des recherches menées par le Liser, qui, au cours des deux dernières années, a attiré à plusieurs reprises l’attention sur les causes possibles de la hausse des prix de l’immobilier et de la discrimination dont sont victimes les locataires à faibles revenus, restent largement ignorés. Cela tient notamment au fait qu’il faut du courage politique pour lutter contre la répartition inégale de la propriété des terrains à bâtir et la spéculation immobilière, et pour réduire les inégalités sociales engendrées par le marché du logement « dynamique ». Alors que le LSAP et les Verts semblent désormais prêts à adopter des mesures de plus grande envergure, c’est surtout la « fraction de la capitale » du DP qui, selon certaines sources, ferait obstacle au sein du gouvernement. Au plus tard lors du grand débat sur la justice fiscale demandé par le LSAP au Parlement, tous les partis devront montrer leur vrai visage. Il devait initialement avoir lieu ce mois-ci, mais il a été reporté à une date ultérieure.
Loyer imputé La note n° 30 a alimenté le débat. Dans leur analyse, Vincent Vergnat et son équipe ont mis en avant la notion de « loyer imputé ». Ce terme est principalement utilisé en sciences économiques. Le loyer imputé est un loyer fictif que le propriétaire d’un logement se verse à lui-même lorsqu’il occupe son propre logement. Au sein de l’UE, il n’est actuellement prélevé qu’aux Pays-Bas. Au Luxembourg, le loyer imputé a été supprimé lors de la réforme fiscale de 2017. Auparavant, il était calculé sur la base de valeurs unitaires obsolètes et prélevé au titre de la valeur locative dans le cadre de l’impôt sur le revenu. Le loyer imputé continue toutefois d’être pris en compte, sous forme d’estimation approximative, dans le calcul du produit intérieur brut et du revenu national brut. Les chercheurs de Liser ont désormais découvert que la non-imposition du loyer présumé confère aux ménages les plus riches des avantages fiscaux supérieurs à la moyenne. Contrairement à l’impôt foncier, qui, selon la formule de calcul actuelle, pèse davantage sur les ménages les plus modestes que sur les plus aisés, la réintroduction de l’imposition des loyers fictifs pourrait garantir une plus grande justice sociale, concluent les chercheurs.
Jusqu’à présent, la notion de « loyer imputé » n’a guère été abordée au Luxembourg. Au niveau international, elle fait surtout l’objet d’un débat académique. Après la présentation de la note n° 30, des critiques isolées se sont déjà fait entendre, selon lesquelles ce concept serait utilisé comme prétexte pour contourner des mesures radicales ou pour présenter la répartition des aides publiques comme plus inégale qu’elle ne l’est en réalité. Ce dernier point n’est toutefois vrai que dans une certaine mesure, car même en excluant le loyer présumé du calcul, les propriétaires fortunés continuent de percevoir 50 % de l’ensemble des aides publiques. En taxant les loyers fictifs, le gouvernement pourrait non seulement réduire les inégalités sociales et structurelles, mais aussi générer davantage de recettes, écrivent les chercheurs.
En réalité, le gouvernement pourrait toutefois atteindre cet objectif par d’autres moyens. Par exemple, en réduisant, voire en supprimant, les aides à la construction et à l’achat d’appartements en copropriété. Il pourrait réduire ou supprimer le « Bëllegen Akt » et d’autres avantages fiscaux grâce auxquels l’État facilite depuis des décennies l’accès de ses citoyens à la propriété. L’introduction d’un impôt sur les successions en ligne directe garantirait non seulement une plus grande justice sociale, mais générerait également des recettes supplémentaires. L’impôt sur la spéculation, que le gouvernement souhaite instaurer dans le cadre de la réforme de l’impôt foncier, vise également cet objectif. Toutefois, on ignore encore quel sera son montant et à qui elle s’appliquera (si tant est qu’elle entre effectivement en vigueur au cours de cette législature). Étant donné que tous les partis ont déjà affirmé qu’elle ne concernerait que les grands spéculateurs et non « pour les personnes qui mettent un terrain de côté pour leurs petits-enfants », il ne faut sans doute pas en attendre grand-chose, comme l’a regretté Michel-Édouard Ruben dimanche dans son podcast. Pourtant, les pouvoirs publics pourraient utiliser l’argent ainsi récolté pour acheter des terrains et augmenter les aides au logement ainsi que d’autres mesures de soutien en faveur du marché subventionné.
Réforme : Henri Kox, ministre vert chargé du Logement, met tout en œuvre. À la fin de l’année dernière, il a déposé un projet de loi visant à rendre le marché du logement social accessible à une plus grande partie de la population. Il réagit ainsi aux prix élevés de l’immobilier, qui font que même une partie de la classe moyenne ne peut plus se permettre d’accéder à la propriété. À l’avenir, la moitié des ménages devrait avoir accès au marché locatif abordable, 60 % devraient être éligibles à l’achat de logements abordables et 70 % devraient pouvoir acheter un logement à prix réduit. Les terrains ne seront désormais cédés que par le biais de baux emphytéotiques ; tous les logements de ce segment devront être construits presque exclusivement par des organismes publics ; seul le secteur des logements locatifs abordables sera également ouvert aux associations d’utilité publique ; les logements devront à l’avenir rester abordables pendant au moins 40 ans (au lieu de 20 jusqu’à présent). Le problème est que le marché subventionné est encore loin d’être suffisamment vaste pour pouvoir répondre à toutes ces exigences. Tant le Fonds du Logement que la Société des habitations à bon marché (SNHBM) construisent jusqu’à présent bien trop peu ; il faudra sans doute encore des années avant que le Pacte Logement 2.0 ne porte ses premiers fruits – à condition que les élus locaux y adhèrent.
Un autre problème réside dans le fait que les acheteurs de logements abordables et à prix réduit sont désavantagés financièrement par rapport aux propriétaires qui achètent sur le marché libre. Comme les terrains acquis par contrat de bail emphytéotique prennent de la valeur plus lentement et que les pouvoirs publics disposent d’un droit de préemption, il est difficile d’en tirer des bénéfices, contrairement aux biens immobiliers acquis sur le marché libre. Passer du marché abordable au marché libre ne sera donc guère possible sans un héritage important ou une augmentation considérable des revenus. Le risque existe que le marché libre devienne à l’avenir un terrain de jeu exclusif réservé au tiers le plus riche de la société. D’autant plus qu’en raison de la forte croissance économique actuelle, rien ne laisse présager que l’évolution des prix va se stabiliser. Il est également peu probable que les avantages fiscaux accordés aux propriétaires soient fortement réduits, voire supprimés, car 68 % des ménages sont toujours propriétaires de leur logement, dont plus de la moitié a dû contracter un emprunt pour l’acquérir ; dans les classes supérieures, ce taux atteint même 80 à 85 %, dont seulement 40 à 45 % ont contracté un prêt. La proportion de propriétaires n’a pratiquement pas évolué au cours des 30 dernières années.
C’est également pour cette raison qu’Henri Kox a déposé, parallèlement au projet de loi sur la promotion du logement abordable, un projet prévoyant une réforme des aides individuelles à la construction et à l’achat de biens immobiliers sur le marché libre. Le changement le plus important réside peut-être dans l’introduction d’un plafond de revenus pour les garanties d’État et les primes, calculé sur la base du revenu net, afin que seuls les ménages qui en ont réellement besoin puissent encore en bénéficier. Par ailleurs, le montant maximal des primes d’achat et de construction, ainsi que des aides à l’épargne et à la rénovation, passe de 24 700 à 35 000 euros ; la prime d’État pour l’acquisition d’un bien immobilier est maintenue à 5 000 euros.
L’objectif de cette réforme est de créer un marché parallèle subventionné, qui devrait, à long terme, entraîner une baisse globale des prix de l’immobilier. Si cela ne devait pas aboutir (ce qui est probable), le Luxembourg disposerait au moins d’un marché protégé et abordable géré par les pouvoirs publics, comme c’est le cas depuis 100 ans à Vienne, par exemple.
Solution rapide À court et moyen terme, ces projets de loi, qui n’en sont qu’aux tout débuts de leur procédure législative, ne changeront certainement rien. L’économie est en pleine croissance, tout comme la population, et la demande reste forte. Les propositions visant à apporter une solution rapide à la pénurie de logements ne manquent pas, mais la question se pose de savoir dans quelle mesure elles seraient réellement efficaces. Gaston Reinesch préconise d’augmenter l’offre de terrains à bâtir et de logements – y compris abordables –, de rendre le secteur du bâtiment plus compétitif et de construire de manière plus dense. Il souhaite développer la fiscalité des terrains non bâtis et des logements vacants, non pas pour maximiser les recettes de l’État, mais pour orienter le marché et créer des incitations. Les propositions du Conseil économique et social sont plus concrètes : il s’agit de réajuster l’amortissement accéléré et de limiter la déductibilité des intérêts débiteurs pour les logements locatifs, car ce sont surtout les investisseurs qui en profiteraient. Afin de limiter la spéculation immobilière, le CES demande également de limiter la déduction fiscale de la taxe foncière pour les investisseurs propriétaires de logements vacants ou de terrains à bâtir. En ce qui concerne l’imposition des plus-values immobilières, il souhaite porter de deux à cinq ans la durée d’octroi du demi-taux global. Enfin, le Conseil économique et social invite le gouvernement à mettre en place des allègements fiscaux pour les entreprises, afin qu’elles puissent également loger leurs salariés aux revenus les plus modestes.
Cette dernière revendication rappelle la situation qui prévalait au Luxembourg il y a 130 ans. Au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, l’afflux de main-d’œuvre lié à l’industrialisation avait eu des conséquences désastreuses sur le marché du logement. Dans les centres industriels du sud et autour des mines d’ardoise du nord du Luxembourg, dix à onze personnes en moyenne vivaient ensemble dans une même maison. Les conséquences des conditions de vie exiguës et insalubres de la classe ouvrière étaient alors décrites comme suit : « Discorde des esprits, foyer d’épidémies, altération de la santé, affaiblissement des forces physiques, anéantissement de la moralité et enrôlement de ces habitants dans la classe des mécontents. » Dans le contexte de la pandémie de coronavirus, ces conditions pourraient tout à fait s’appliquer à notre époque.
Afin de remédier à la pénurie de logements, le gouvernement du ministre d’État Paul Eyschen élabora en 1895 un projet de loi visant à créer des logements locatifs et en accession à la propriété à prix abordable. L’objectif était de permettre aux familles d’ouvriers de devenir propriétaires. « Par ce moyen, ils cherchent à renforcer l’esprit de famille, à préserver l’autorité du père, à renforcer le respect envers la mère, à propager le goût de l’ordre, à inspirer l’amour de l’économie, à inculquer le sens de la propriété, à repousser les idées subversives et à maintenir la paix sociale », pouvait-on lire dans l’exposé des motifs. La loi, qui ne fut adoptée qu’en 1906, devait permettre aux entreprises, aux communes et aux particuliers de contracter un prêt immobilier auprès de la Caisse d’épargne. La gestion des projets était assurée par le Service public des habitations à bon marché. L’État, encore très libéral à l’époque, souhaitait certes encourager et conseiller, mais sans intervenir de manière trop directe.
Objectifs politiques : la SNHBM a été fondée en 1919 ; la première (véritable) loi sur les loyers a été adoptée en 1955 ; en 1979, le Fonds de Logement a été créé et la loi sur les aides au logement et le logement abordable est entrée en vigueur, jetant les bases de la réforme actuelle. Mais en 1989, la pénurie de logements sévissait toujours au Luxembourg et, avec Jean Spautz (CSV), un ministre du Logement fut nommé pour la première fois. Après une flambée des prix, notamment au cours de la seconde moitié des années 1980, le gouvernement avait enfin pris conscience de la gravité de la situation. « Nous sommes en effet confrontés ici, dans notre pays, à une situation que nous n’avions encore jamais connue auparavant », a déclaré Spautz en 1991 lors du débat sur l’état de la nation. La solution ne pouvait consister qu’à augmenter l’offre, mais ce n’était pas si simple. Car « l’objectif de notre politique était, et doit rester à l’avenir, de créer autant de propriété que possible ». Le gouvernement souhaitait permettre par tous les moyens, tant aux personnes à revenus élevés qu’aux ménages aux revenus modestes, d’accéder à la propriété. Les plus démunis, en revanche, devaient vivre en location.
La députée Lydia Mutsch, membre du LSAP, partenaire de la coalition, s’est félicitée que le gouvernement ait mis en place, en décembre 1990, dans le cadre d’une réforme fiscale, « toute une série » de nouvelles mesures incitatives destinées aux investisseurs souhaitant investir dans des logements locatifs. Dans le même temps, l’État souhaitait prendre très au sérieux son rôle de maître d’ouvrage et de catalyseur, a estimé Mme Mutsch, avant d’expliquer le dilemme marqué par le découragement dans lequel se trouvent encore aujourd’hui le gouvernement et une grande partie de la société : « Le problème, c’est justement qu’il ne fallait ni en faire trop, ni pas assez, car les deux options risquaient probablement d’entraîner une catastrophe sociale. »
Il en allait autrement pour les Verts, dont le député François Bausch (GAP) avait déjà prévu à l’époque que les loyers extrêmement élevés pousseraient les gens à devenir propriétaires, ce qui entraînerait un endettement très élevé pour de nombreux ménages. « Nous pensons que les autorités suisses doivent s’engager en faveur de la création de logements locatifs publics et municipaux », a conclu M. Bausch. Henri Kox a désormais posé les jalons dans ce sens. Seule la mise en œuvre fait encore défaut.
