Relations publiques « J’ai également entendu dire par différentes ONG qu’elles finançaient, par exemple, leur service de relations publiques – c’est-à-dire les personnes chargées des relations publiques – grâce à ce budget. Ce n’est pas le but de tout cela », a affirmé le ministre des Affaires étrangères et de la Coopération, Xavier Bettel (DP), le 16 mai au Parlement, en réponse à une question élargie posée par son prédécesseur, Franz Fayot (LSAP). Et il a poursuivi : « C’est pourquoi je souhaite examiner avec vous – ensemble – comment nous pouvons améliorer la coordination entre la sensibilisation et l’éducation, car pour l’instant, c’est le ministère qui décide : soit nous finançons, soit non, nous ne le finançons pas. Et je trouve également arbitraire qu’un ministère puisse décider de ce qui est juste ou non. » À ce moment-là, les organisations non gouvernementales étaient déjà en pleine effervescence.
Deux mois auparavant, Xavier Bettel avait reçu pour la première fois depuis son entrée en fonction des membres du Cercle de la coopération et de l’aide humanitaire (Cercle) à l’occasion d’une visite de courtoisie. L’ambiance était tendue, car le ministre de la Coopération avait refusé, en début d’année et sans justification, de signer les projets d’une durée d’un an dans le domaine de la sensibilisation et de l’éducation au développement durable (ED) que les petites organisations non gouvernementales (ONG) de développement et d’aide humanitaire (ONG de développement) avaient encore soumises à Franz Fayot à l’automne. Ce système de financement a été mis en place en 1996, puis confirmé lors des réformes législatives de 2012 et 2018 ; son fonctionnement n’avait jusqu’alors fait l’objet d’aucune critique : les grandes ONG de développement reçoivent des subventions publiques couvrant 80 % de leurs besoins dans le cadre d’une convention-cadre d’une durée de trois à quatre ans, tandis que les plus petites doivent déposer leurs demandes chaque année. L’ancienne ministre des Finances, Yuriko Backes (DP), avait porté la « Participation aux frais des organisations non gouvernementales pour la réalisation d’actions de sensibilisation de l’opinion publique luxembourgeoise concernant la coopération au développement et autres mesures à cet effet » dans le projet de budget 2024, la faisant passer de 4 à 4,65 millions d’euros – soit environ 1 % du budget total de 446 millions que le Luxembourg consacre cette année à la coopération au développement et à l’aide humanitaire. Son successeur, Gilles Roth (CSV), a repris ce montant et l’a porté à 5 millions d’euros dans le budget pluriannuel pour 2025 et 2026. La majeure partie de cette somme est transférée au Fonds de la coopération au développement, qui sert à financer des projets internationaux.
Lors de la visite de courtoisie du 15 mars, le ministre chargé de la coopération était allé droit au but. Il ne souhaite pas financer les salaires des chargés de communication des ONG, car une part trop importante des subventions publiques est investie dans des formations continues internes au secteur, des publications et des initiatives, et pas suffisamment dans des campagnes publiques, a déclaré M. Bettel. C’est pourquoi des changements s’imposent. Il a déjà évoqué avec le ministre Claude Meisch (DP) la possibilité d’intégrer l’éducation au développement durable dans les programmes de l’enseignement public.
Les déclarations de Bettel étaient prématurées, imprécises et parfois contradictoires. Si les ONG nationales versent des salaires, c’est avant tout parce qu’elles se sont professionnalisées ces dernières années et qu’elles ne fonctionnent plus, comme il y a encore 30 ans, presque exclusivement avec des bénévoles. Cela leur a également permis d’élargir leur expertise ; comme dans tout secteur économique, les formations continues sont désormais indispensables dans un monde en constante évolution. Bien que les conditions générales du ministère prévoient des critères de sélection procéduraux stricts, M. Bettel a déploré qu’il n’appartienne pas au ministère d’évaluer de manière « arbitraire » les projets soumis par les ONG nationales. C’est pourquoi il a décidé d’approuver tout de même onze des quinze demandes annuelles soumises à l’automne et de prolonger jusqu’à fin 2025 les dix contrats-cadres qui devaient initialement être renouvelés cette année pour une durée de trois à quatre ans. Il n’y aura toutefois plus de nouvel appel à projets par la suite ; il souhaite réformer le système d’ici l’année prochaine. Il n’a pas précisé comment il comptait s’y prendre. M. Bettel a plutôt demandé au Cercle de lui soumettre des propositions concernant la réforme qu’il a ordonnée.
« Rien du tout ». À l’issue de cette première réunion, qui a laissé les acteurs du secteur de la coopération dans l’incertitude – car, selon les déclarations de Franz Fayot au Parlement, plus de 50 emplois dépendent des subventions publiques – selon les déclarations de Franz Fayot au Parlement – plus de 50 emplois sont en jeu, la députée verte Joëlle Welfring a convoqué le ministre le 29 avril lors d’une réunion conjointe des commissions parlementaires de la coopération et de l’éducation. C’est là que Xavier Bettel a relativisé ses déclarations du 15 mars et fait marche arrière. La Chambre des députés n’a pas encore publié de compte-rendu officiel de cette séance, mais deux semaines plus tard, au Parlement, M. Bettel a de nouveau souligné que rien n’était « gravé dans le marbre » : La réforme devrait être discutée et élaborée au sein de groupes de travail réunissant le ministère et le Cercle. S’il s’avérait que ses idées ne convenaient pas, il les rejetterait : « Ça ne me dérange pas du tout d’avoir lancé quelque chose qui ne mènera finalement à rien. Rien du tout. » Il a ensuite annoncé la création d’une Maison de la Coopération, « où l’on pourra se réunir, y compris avec des ONG », pour organiser des expositions, des rassemblements et des tables rondes. L’objectif de cette Maison de la Coopération est de sensibiliser davantage de personnes, a déclaré M. Bettel. Ce que ne permet pas, par exemple, la revue « Brennpunkt Drëtt Welt » publiée par l’ASTM, car elle n’est lue que par des personnes qui sont déjà sensibilisées depuis longtemps, a supposé le ministre. La création d’une Maison de la Coopération est une revendication que les ONG nationales formulent depuis déjà 40 ans. Jusqu’à présent, elle a toutefois toujours échoué en raison du manque de volonté politique des gouvernements successifs.
D’une manière générale, le secteur ne se ferme pas à la réforme de l’éducation au développement durable. Chez certains acteurs, l’incertitude a désormais cédé la place à un optimisme de circonstance. Depuis des années, les organisations réclament une meilleure intégration des relations Nord-Sud dans les programmes scolaires. Si l’éducation au développement durable était institutionnalisée dans les écoles avec la participation de ces organisations, cela ne changerait probablement pas grand-chose pour elles. D’ores et déjà, elles proposent, à l’aide de supports pédagogiques adaptés à chaque tranche d’âge, des informations sur le commerce équitable, l’exploitation des ressources et des travailleurs, la pauvreté et la famine, le déplacement des populations autochtones, les conséquences de la consommation de masse et du changement climatique sur les pays du Sud, ainsi que la responsabilité des pays du Nord. Peut-être pourrait-on à l’avenir mener une action de sensibilisation encore plus cohérente qu’elle ne l’est déjà. On pourrait également éviter que des enseignants n’invitent une ONG de développement uniquement dans leur cours parce qu’ils en connaissent personnellement un membre.
Les 91 organisations affiliées au Cercle et la centaine d’ONG allemandes dans leur ensemble adoptent des approches parfois différentes : certaines ont une approche plutôt patriarcale et caritative, d’autres militent pour des prix équitables pour les produits agricoles et les matières premières ou fournissent une aide humanitaire, tandis que d’autres encore formulent des critiques virulentes à l’encontre du système économique capitaliste et de ses multinationales, qu’elles tiennent pour responsables de l’exploitation, de la pauvreté et des dégâts environnementaux dans les pays du Sud. Ces différences s’expriment toutefois davantage dans le domaine de la sensibilisation politique que dans celui de l’éducation.
Le Lions Club de la Manche craint désormais que Xavier Bettel, sous prétexte d’améliorer la coordination entre la sensibilisation et l’éducation sexuelle, ne cherche à soumettre l’orientation politique des campagnes d’information au contrôle de l’État et à les priver de leur dimension critique. Le député de gauche David Wagner a émis cette semaine, dans un podcast, l’hypothèse que le Premier ministre du CSV, Luc Frieden, pourrait être gêné par la position anticapitaliste de certaines ONG, en particulier lorsqu’elles remettent en cause la place financière luxembourgeoise. Il a l’impression que, pour le DP et le CSV, les ONG devraient « être un peu comme le Lions Club », a déclaré Wagner. Jeudi, son collègue de parti Marc Baum a émis des hypothèses similaires sur RTL concernant la décision du gouvernement de ne plus soutenir financièrement Caritas pour le moment, après que 61 millions d’euros lui ont été dérobés : « Il faut aussi tenir compte du fait que Caritas est une organisation qui, par le passé, s’est toujours exprimée de manière critique, et que certains profitent aujourd’hui de cette situation d’urgence pour faire taire un critique « indésirable ». »
En regroupant la politique étrangère, la coopération au développement et le commerce extérieur au sein d’un même ministère, le gouvernement a envoyé un signal fort en novembre. À la mi-juin, lors d’une visite au Rwanda, Xavier Bettel a approuvé un projet de l’agence publique Lux-Development visant à développer la place financière internationale dans la capitale de ce pays d’Afrique de l’Est. Son prédécesseur, Franz Fayot (LSAP), avait déjà signé en 2021 une déclaration d’intention en ce sens avec le ministre rwandais des Finances et de l’Économie. Ce nouveau projet prévoit que Lux-Development soutienne le Kigali International Financial Centre (KIFC) à hauteur de 9,3 millions d’euros d’ici 2028 – soit le double de ce que le Luxembourg consacre chaque année à la sensibilisation et à la coopération au développement. Le gouvernement espère ainsi que Kigali « cultivera » un « capital humain de premier ordre pour le secteur financier » : « Je suis donc plus que ravi de voir que tant d’acteurs luxembourgeois s’impliquent dans le développement du Kigali International Finan-
, tant dans le domaine de la coopération au développement que dans celui de la finance », déclare M. Bettel dans le communiqué de presse officiel publié par le gouvernement rwandais à la suite de la signature de l’accord.
Cette approche de l’« aide au développement » axée sur les marchés financiers est souvent critiquée par les ONG : Des reproches tels que ceux formulés par l’ASTM, qui dénonçait encore en février le fait que la place financière luxembourgeoise revendiquait certes un rôle de premier plan dans le domaine des produits financiers durables, mais négligeait la question des droits de l’homme, vont à l’encontre des projets d’expansion du secteur financier soutenus par le gouvernement. Il ne semble pas improbable que Xavier Bettel souhaite, par sa réforme, restreindre, voire empêcher, cette forme d’action politique menée par une société civile critique. Le fait est que le Cercle, auquel Bettel souhaite accorder davantage de pouvoirs dans la conduite de campagnes, doit être politiquement plus « neutre » que ses organisations membres, puisqu’il représente la quasi-totalité des ONG du secteur de l’aide au développement (à l’exception des grandes organisations internationales).
Restructuration : L’optimisme de circonstance affiché par certains responsables d’ONG ne saurait masquer le fait que l’incertitude et la méfiance à l’égard des projets du ministre des Affaires étrangères et de la Coopération continuent de régner au sein des organisations. Ce qui tient également aux déclarations contradictoires du ministère : alors que M. Bettel a expressément souligné au Parlement, le 16 mai, qu’il n’avait encore pris aucune décision et que l’échec de la réforme ne lui ferait pas perdre un iota de son prestige, ses fonctionnaires ont écrit dans le rapport publié à l’issue d’une réunion de travail qui s’est tenue le 24 mai entre le ministère de la Coopération et les ONGD : « Le ministère a pris la décision de restructurer le secteur de la sensibilisation et de l’éducation au développement et a invité le Cercle à formuler une proposition de refonte du secteur à soumettre au MAE. »
Ces « propositions », élaborées en juin par les organisations actives dans le domaine de la sensibilisation et de l’éducation au développement, ont entre-temps été transmises au ministre. Dans ce document de cinq pages, le Cercle tente de trouver un compromis entre les intérêts du secteur et les plans de restructuration de Bettel. En introduction, les auteurs rappellent que Franz Fayot, alors ministre de la Coopération, avait présidé, aux côtés de son homologue irlandais Colm Brophy, le Congrès européen sur l’éducation mondiale qui s’était tenu à Dublin en novembre 2022, et que le Luxembourg s’était engagé, dans sa stratégie de coopération à l’horizon 2030 élaborée en 2018, d’augmenter le soutien financier en faveur de la sensibilisation et de l’éducation au développement afin de mieux faire comprendre à la population la complexité et l’importance du développement durable. Ce document stratégique prévoit que les ONG nationales de développement (ONGD) jouent un rôle central à cet égard.
Feuille de route Dans ses propositions concrètes, le Cercle s’appuie en partie sur un « audit » jusqu’ici non publié réalisé par le collectif d’experts belges Cota, spécialisé dans les questions de développement, que Franz Fayot avait déjà chargé l’année dernière d’élaborer une feuille de route. Celui-ci devait montrer comment renforcer à moyen terme le secteur des ONG luxembourgeoises de développement et comment utiliser les fonds publics de manière plus cohérente et plus ciblée. Contrairement à Bettel, Fayot n’a toutefois jamais remis fondamentalement en cause le système de financement public.
Dans son document, le Cercle propose désormais de mettre en place, dans le domaine de la sensibilisation et de l’éducation au développement, des programmes d’une durée de cinq ans et de simplifier les critères d’accès à ces programmes pour les projets présentés conjointement par plusieurs organisations. Les demandes des ONG ne doivent plus être évaluées par le ministère seul, mais selon des critères qualitatifs clairs par un comité de sélection composé de représentants du Cercle, de fonctionnaires des ministères concernés et d’experts universitaires. Le Cercle lui-même doit bénéficier de ressources financières et humaines supplémentaires afin de pouvoir accompagner ses organisations membres en leur apportant conseil et coordination. Enfin, de nouveaux organes doivent être créés tant au niveau du gouvernement qu’au niveau des ONG nationales, afin de permettre une meilleure coopération entre les différents départements (Environnement, Coopération, Éducation, Culture, Famille) et les organisations.
Si ce compromis était mis en œuvre, le Cercle gagnerait sans doute en pouvoir et les différentes ONG nationales risqueraient de perdre une (nouvelle) partie de leur indépendance politique. En contrepartie, elles disposeraient peut-être d’un beau bâtiment où elles pourraient organiser des ateliers, des conférences et des tables rondes. Les négociations entre le Cercle et le ministère de Bettel concernant ces propositions ne sont pas encore terminées. « La nouvelle structure devrait être en place » au plus tard le 31 décembre 2025, a répondu cette semaine le ministère de la Coopération en réponse à une demande de renseignements.
