153 ans Après un premier texte constitutionnel précoce datant de 1841, le Luxembourg s’est doté, à la suite de la révolution de 1848, d’une constitution relativement libérale qui a instauré le parlementarisme moderne et introduit les libertés fondamentales. En 1856, le roi-grand-duc conservateur Guillaume III imposa, à la suite d’un coup d’État, une constitution réactionnaire. Deux ans après la dissolution de la Confédération germanique, le Luxembourg a gagné en souveraineté et le président du gouvernement de l’époque, Emmanuel Servais, a imposé en 1868 une constitution plus libérale, considérée par les historiens comme une solution de compromis entre les textes de 1848 et 1856. Cette solution de compromis est désormais en vigueur depuis 153 ans, même si une quarantaine de révisions y ont été apportées depuis lors.
La Constitution a été modifiée pour la première fois en 1919. Une fois surmontée la crise d’État provoquée par la grande-duchesse Marie-Adélaïde, le pouvoir souverain a été transféré du grand-duc à la nation ; le suffrage universel et les quatre circonscriptions électorales ont été instaurés. En 1948, les fondements de la démocratie parlementaire ont été posés. En 2008, les conditions d’acquisition de la nationalité ont été retirées de la Constitution et transposées dans une loi. En 2009, le Grand-Duc s’est vu retirer le droit de sanctionner les lois après avoir refusé de signer la loi sur l’euthanasie. En 2004, l’état de crise a été instauré, puis étendu aux crises internationales après les attentats terroristes de Paris en 2017.
Jusqu’en 2019, la Constitution de 1868 était considérée comme dépassée depuis longtemps. Pendant près de quatre décennies, un consensus s’était dégagé sur la nécessité d’un nouveau texte. C’est pourquoi le député du CSV, Paul-Henri Meyers, avait déposé en 2009 la proposition de révision n° 6030, qui a été affinée à partir de 2013 par Alex Bodry (LSAP). Tous les groupes parlementaires avaient soutenu cette « Constitution moderne pour le XXIe siècle » ; après un premier vote au Parlement, elle devait être légitimée par un grand référendum. Après avoir empêché un vote dès la législature précédente (cf. d’Land du 29 novembre 2019), le CSV a décidé, il y a deux ans, de faire valoir sa minorité de blocage en avançant des arguments fallacieux. Les responsables politiques de la majorité supposent que le CSV ne voulait pas approuver la révision, car ce consentement aurait été incompatible avec son rôle d’opposition. C’est pourquoi il a cherché la petite bête et l’a trouvée dans le chapitre consacré à la justice. Son expert constitutionnel, Léon Gloden, a désormais obtenu que l’indépendance totale du ministère public, prévue dans la proposition de révision 6030, soit restreinte, le gouvernement conservant le droit d’édicter des dispositions pénales.
Mais après l’expérience traumatisante du référendum de 2015, le DP, le LSAP et les Verts ont eux aussi trouvé opportun que le référendum soit abandonné et qu’une réforme progressive, qui ne doit plus qu’être entérinée par le Parlement, soit mise en œuvre à la place d’une révision globale. Il y a deux ans, la révision a donc été divisée en quatre chapitres, que les grands partis se sont répartis entre eux. Le projet de loi sur la justice (7575), porté par Léon Gloden (CSV), est prêt et n’attend pratiquement plus qu’être voté. Quant au projet de loi déposé par Mars Di Bartolomeo (LSAP) sur l’organisation de l’État, du Grand-Duc et de la monarchie, du gouvernement et des communes (7700), il ne manque plus que l’avis complémentaire du Conseil d’État. Le chapitre consacré aux droits et libertés (7755) a été déposé fin avril par Simone Beissel (DP), examiné il y a dix jours par le Conseil d’État et fait désormais l’objet de discussions au sein de la commission constitutionnelle. Le dernier projet de loi concerne principalement la Chambre des députés et le Conseil d’État (7777). Il n’a été déposé que mardi par Charles Margue (déi Gréng). À l’automne, la Chambre prévoit de lancer une campagne d’information, après quoi les quatre projets de loi devraient être soumis au vote les uns après les autres.
Travail intermédiaire : à la lecture des différents chapitres tels qu’ils sont disponibles à ce jour, on constate que, si la structure globale du texte est différente, son contenu ne s’écarte que sur quelques points de la proposition de révision 6030 élaborée sous la direction de Paul-Henri Meyers et Alex Bodry. Le président de la commission des institutions, Mars Di Bartolomeo, qualifie cette réforme par chapitres, dans une interview accordée au journal « Land », de « travail intermédiaire » se situant à mi-chemin entre une réforme partielle et une révision complète. Une fois votés, les quatre chapitres devront encore être complétés par des éléments de synthèse afin de former un texte cohérent qui constitue une « adaptation de la Constitution à la réalité actuelle » facilement compréhensible, explique M. Di Bartolomeo. Ainsi, la succession au trône du chef de l’État a été définie plus clairement. Ce n’est plus le pacte familial de Nassau, mais la Constitution qui déterminera à l’avenir qui pourra devenir grand-duc. Seuls les descendants directs du grand-duc Adolphe, issus d’un mariage, pourront prétendre au trône. Ainsi, tant la grande-duchesse Maria-Teresa que les enfants illégitimes du prince sont exclus de la succession au trône. De plus, la Chambre des députés se voit accorder – à la demande du gouvernement et avec l’accord du Conseil d’État – le droit de destituer le grand-duc s’il ne remplit pas ses obligations constitutionnelles. Ces modifications ne découlent toutefois pas du rapport Waringo ; elles figuraient déjà dans le texte de la proposition de révision 6030 de juillet 2019, coordonné par Alex Bodry (LSAP). Il en va de même pour le financement et l’organisation de la Cour, qui sont désormais réglementés plus clairement dans la Constitution.
D’un point de vue symbolique, certains passages du texte actuel sont même plus réactionnaires que la proposition de révision 6030, ce qui laisse supposer que le CSV a réussi à s’imposer au-delà du chapitre consacré à la justice. Alors que, dans la version 6030, le Grand-Duc était presque exclusivement désigné comme chef de l’État, il apparaît désormais à nouveau partout sous le titre de Grand-Duc. De plus, il retrouve le titre de chef des armées (sous la responsabilité du gouvernement). Cet élément folklorique, qui lui permet de continuer à porter ses uniformes militaires, avait été supprimé par Meyers et Bodry. À l’avenir, le Grand-Duc ne sera toutefois plus habilité à déclarer ni à mettre fin à des guerres. Il a renoncé (de son plein gré, selon certaines sources) à son droit constitutionnel de frapper ses propres pièces de monnaie. Dans le chapitre déposé mardi, il se voit également retirer le droit de dissoudre la Chambre. Le chef de l’État ne peut convoquer de nouvelles élections qu’après l’adoption par la Chambre des députés d’une motion de censure contre le gouvernement. Ces dispositions ont elles aussi été reprises de la proposition 6030.
Égalité entre les sexes : le deuxième chapitre tient compte principalement des chartes, conventions et traités européens et internationaux relatifs aux droits de l’homme. Ainsi, l’inviolabilité de la dignité humaine est inscrite dans le texte, tandis que les libertés et droits fondamentaux sont définis de manière plus détaillée. La promotion du dialogue social, le droit à un logement décent, la protection de l’environnement, du climat et des droits des animaux sont inscrits comme objectifs publics (non exécutoires). Le choix de la formulation suivante a suscité des débats : « Les femmes et les hommes sont égaux en droits et en devoirs. » L’Unesco a depuis dépassé la classification en catégories binaires et parle d’égalité entre les genres. Même le gouvernement luxembourgeois déploie depuis des années des efforts en matière de reconnaissance juridique, notamment des personnes transgenres et intersexuées. Dans le commentaire accompagnant les articles du projet déposé par Simone Beissel, il est simplement précisé que le terme « égalité entre les genres » n’est certes pas repris dans la Constitution, mais qu’il n’est pas non plus remis en cause.
Lorsqu’il a déposé mardi son projet de loi à l’Assemblée, Charles Margue a déclaré que, tout comme les trois autres projets, son texte ne constituait certes pas une révolution constitutionnelle, mais qu’il conduisait à un renforcement significatif du Parlement. En effet, les possibilités de contrôle de l’action gouvernementale par l’opposition ont été renforcées : désormais, l’accord de 21 députés sur les 60 suffira pour mettre en place une commission d’enquête. Par ailleurs, les sessions annuelles de la Chambre ont été supprimées et remplacées par une période de session continue entre les élections. Mais ces dispositions étaient elles aussi – tout comme l’initiative populaire législative présentée comme une autre innovation (la Chambre doit examiner les propositions de loi déposées par au moins 125 électeurs et soutenues par 12 500 électeurs) – déjà prévues dans la proposition de révision 6030.
Le danger de ce prétendu renforcement du Parlement réside dans le fait que ces réformes alourdiront encore davantage la charge de travail des députés, dont certains sont déjà débordés. L’occasion de supprimer les doubles mandats, ce qui aurait constitué un véritable renforcement de la Chambre et qui, en réalité, bénéficie du soutien de tous les partis, a été manquée. Cela s’explique apparemment par l’impossibilité de s’accorder sur les mandats communaux concernés (uniquement les maires et les assesseurs, ou également les conseillers municipaux). Toutefois, la Constitution prévoit désormais la possibilité de réglementer la séparation des mandats par voie législative, ce qui n’était pas explicitement prévu auparavant. L’introduction d’une circonscription électorale unique, qui aurait pu contribuer à un système électoral plus équitable, n’a pas non plus été inscrite dans la Constitution. Il n’existe pour l’instant aucune majorité politique en faveur de cette mesure.
Référendum : En fin de compte, la question reste de savoir si l’on n’aurait pas pu s’épargner le travail des 24 derniers mois et adopter le texte de Meyers et Bodry. Même le Conseil d’État fait remarquer que « tout comme les propositions de révision précitées, la proposition actuelle reprend sur de nombreux points les textes proposés dans le cadre de la proposition de révision n° 6030 » et renvoie régulièrement, dans son avis, à des avis antérieurs que la Haute Autorité avait déjà rendus sur la proposition de révision 6030. S’ils s’en étaient tenus à la proposition n° 6030, les partis majoritaires auraient dû invoquer un autre prétexte pour contourner le grand référendum.
Un référendum sur un ou plusieurs chapitres n’est toutefois pas encore définitivement écarté. Selon la Constitution actuelle, il suffit que 16 députés ou 25 000 électeurs et électrices en fassent la demande dans les deux mois suivant le premier vote à la Chambre. La solution de compromis qui vient d’être trouvée laisse toutefois penser que le puissant CSV ne fera probablement pas usage de ce droit.
