Pays : Au cours des dernières semaines, la question de savoir s’il existe au Luxembourg une base pénale justifiant l’interdiction de la mendicité, adoptée par règlement par la ville de Luxembourg et approuvée par le ministre de l’Intérieur, a fait l’objet de nombreux débats au niveau politique. En tant que professeur de droit pénal, comment évaluez-vous ces discussions ?
Stefan Braum : Ces débats sont en réalité difficiles à comprendre, car il manque une base juridique claire et sans ambiguïté pour l’interdiction de la mendicité. On ne peut pas invoquer une erreur rédactionnelle du législateur lors de la suppression de cette norme juridique pour affirmer que le législateur ne souhaitait en réalité pas la suppression de cette base légale. Au contraire : c’est un argument en faveur de l’absence de cette base légale, car selon le principe de légalité, une infraction pénale présuppose l’existence d’une loi. Une loi n’est conforme à ce principe que si elle est déterminée – elle doit avoir un contenu précis. Elle n’est déterminée que si le praticien du droit peut reconnaître clairement et sans ambiguïté ce qui est interdit, ce qui est punissable et ce qui ne l’est pas. Si l’historique législatif montre clairement que le législateur ne savait manifestement plus exactement ce qu’il voulait, cela constitue un argument en faveur de l’insuffisance de précision d’une telle base juridique.
Lors d’une séance du conseil communal de la ville de Luxembourg, Laurent Mosar, échevin du CSV et député, a affirmé que la jurisprudence ne pouvait émaner que d’une cour de justice, de préférence de la Cour constitutionnelle. Le Premier ministre du CSV, Luc Frieden, a tenu un discours similaire au Parlement. Les décisions du tribunal de police n’ont-elles donc aucune valeur ?
Le législateur, le pouvoir exécutif, ainsi que tous les acteurs de l’État, sont liés par le droit et la loi. Et, par conséquent, ils sont également liés par les décisions judiciaires, quel que soit le niveau hiérarchique du système judiciaire auquel elles ont été rendues. Chacun doit se conformer aux jugements, même s’ils ont été rendus par des juridictions inférieures. Le respect du droit et de la loi constitue le fondement même de l’État de droit. Pour que le droit soit contraignant, peu importe qu’un jugement ait été rendu par un tribunal de police ou par la Cour de cassation. Vous ne dites pas non plus : « Je ne paierai pas mon amende parce qu’elle vient du tribunal de police, attendons que la Cour constitutionnelle se prononce à ce sujet. »
Claude Radoux, conseiller municipal du DP, a conseillé au parquet de se présenter aux élections s’il souhaitait faire de la politique. On entend souvent des propos similaires sur la prétendue politisation de la justice de la part des populistes de droite en Italie, en Pologne ou en Hongrie. À quel point de telles insinuations sont-elles dangereuses ?
Je mets en garde contre le fait que des déclarations politiques puissent porter atteinte à l’acceptation et à l’autorité du système judiciaire. Même si ce n’est peut-être pas intentionnel, cela donne indirectement l’impression que les décisions judiciaires rendues aux niveaux inférieurs ne sont en quelque sorte pas contraignantes pour les responsables politiques, et donc pas non plus pour les citoyens. On s’engage ainsi sur une voie dangereuse, susceptible d’éroder le respect de l’autorité judiciaire et, par conséquent, celui du droit qui y est prononcé. Le respect du droit et de la loi est absolu. Il s’applique aux citoyens, mais surtout aux instances étatiques telles que les pouvoirs exécutif et législatif. C’est là l’élément central d’un État de droit démocratique. De telles déclarations peuvent être trop facilement exploitées, notamment dans les débats populistes, et risquent, à long terme, d’entamer la confiance dans le système juridique.
La ministre de la Justice, Elisabeth Margue (CSV), semble désormais avoir pris conscience qu’il n’existe aucune base pénale dans le Code pénal pour interdire la mendicité simple. Dans le cadre d’une réforme, elle ne souhaite pas interdire la mendicité simple à l’avenir, mais donner aux communes la possibilité d’imposer des restrictions par le biais de règlements communaux. Ces deux mesures sont-elles vraiment compatibles ?
En réalité, ce n’est pas possible. Même un règlement communal assorti de sanctions pénales doit s’appuyer sur une base juridique prévue par le Code pénal, stipulant que la mendicité est interdite par la loi. Or, cette base juridique fait justement défaut. Le législateur devrait d’abord la créer. Ensuite, tout dépendra bien sûr de sa formulation : si le règlement prévoyait par exemple des sanctions, cela ne serait pas possible. Si le règlement prévoyait qu’une personne mendiant à certains endroits ou sur certaines places d’une commune puisse en être expulsée, cela serait alors éventuellement possible. Même si l’on tentait aujourd’hui – sans autre modification législative – de régler cette question au niveau administratif, on se trouverait dans une zone grise juridique.
Dans d’autres pays, il semble toutefois possible d’interdire la mendicité au niveau régional ou local, bien qu’il n’existe aucune base pénale à cet effet.
En France, seule la mendicité agressive est punie par la loi, et uniquement lorsqu’elle est liée à la traite des êtres humains. Dans ce cas, ce ne sont toutefois pas les mendiants qui sont punissables, mais les responsables – c’est-à-dire les structures qui se cachent derrière cette mendicité organisée. En Allemagne, le « vagabondage » et la mendicité ont été abolis au niveau pénal dès les années 1970 et retirés du code pénal. Il s’agissait d’anciennes infractions datant du XIXe siècle, qui servaient principalement à lutter de manière répressive contre la pauvreté. Cela ne pouvait et ne peut plus se justifier dans un État de droit moderne, démocratique et social. En matière de droit de l’ordre public et de police, les communes ont la possibilité d’interdire la mendicité dans certains lieux. Mais cela n’a pour conséquence, en droit de police ou en droit administratif, que l’expulsion du « perturbateur » – comme le désignent les législations allemande et autrichienne – de certaines zones urbaines, avec l’injonction de quitter les lieux. En cas d’infraction, il se verrait alors infliger une amende d’ordre.
Dans quelle mesure cette expulsion est-elle efficace ?
Dans la pratique, cela se passe bien sûr ainsi : lorsqu’on expulse le « perturbateur » de la place, celui-ci se rend ailleurs, là où il a le droit de s’asseoir, puis revient éventuellement là d’où il venait. D’un point de vue purement normatif, dans des systèmes juridiques comme ceux de l’Allemagne ou de l’Autriche, le droit de la police est le domaine dans lequel les interdictions de mendicité peuvent faire l’objet de sanctions policières. Mais le contexte n’est alors pas celui d’une infraction pénale, mais celui d’une atteinte à l’ordre public à laquelle la police peut réagir. Les villes et les communes peuvent en effet adopter de tels règlements.
Au Luxembourg, il existe depuis 2022 une mesure d’éloignement restreinte, que le CSV et le DP souhaitent désormais étendre. Serait-ce un moyen de lutter contre la mendicité ?
Si l’on estime, d’un point de vue politique, que la mendicité constitue une atteinte à l’ordre public, voire à la sécurité publique, on peut recourir au droit policier pour interdire la mendicité par voie administrative, au moyen d’une mesure d’éloignement. Cette norme juridique doit bien sûr être précisée. Une telle interdiction est soumise à certaines conditions.
À qui ?
Premièrement, il faut définir l’infraction : qu’est-ce que la mendicité ? Des notions telles que la « mendicité simple » ou la « mendicité agressive » doivent faire l’objet d’une définition juridique. On ne peut pas laisser la police se débrouiller avec une notion vague. Deuxièmement, la mesure doit être proportionnée. Elle doit être appropriée et nécessaire. Quand on voit quelqu’un assis là avec son gobelet en carton, est-il proportionné d’envoyer deux policiers pour l’expulser de l’endroit ? Le législateur ou le pouvoir exécutif doivent définir avec précision tant le trouble à l’ordre public que le fondement de l’intervention.
Le programme du gouvernement indique en réalité seulement que celui-ci souhaite mener une lutte systématique contre « la traite des êtres humains, notamment en matière de mendicité ». Que sait-on de cette forme présumée de traite des êtres humains ?
Du côté de la police, il existe, en France et en Allemagne, des études criminologiques sur le fonctionnement et l’organisation de la traite des êtres humains. Ces structures s’inscrivent désormais dans le cadre de la criminalité organisée et de la criminalité clanique. Il semble avéré que des enfants, mais aussi des femmes, soient effectivement exploités à des fins de mendicité.
Existe-t-il des études sur l’ampleur de cette forme de criminalité au Luxembourg ?
Il faudrait d’abord évaluer l’ampleur de ce problème au Luxembourg avant de recourir à des mesures de politique criminelle. Et c’est là que nous nous heurtons à un problème de la politique criminelle luxembourgeoise : elle est pratiquement dépourvue de données empiriques et statistiques. Il n’existe aucune base empirique fiable permettant d’évaluer l’ampleur et la pertinence du problème, si ce n’est peut-être par l’observation personnelle et – je ne veux pas minimiser cela – par l’expérience des agents de police chargés de ces affaires. Mais cela ne remplace pas une base rationnelle et empirique pour la mise en œuvre d’une interdiction de la mendicité ou la lutte contre la traite des êtres humains.
L’interdiction de la mendicité est-elle un moyen approprié pour lutter contre la traite des êtres humains ?
Un « non » catégorique ! Cela revient à punir ceux qui sont déjà les plus vulnérables au sein de ces structures. Si je veux lutter contre la traite des êtres humains, je dois prendre d’autres mesures : d’une part, mettre en place une spécialisation au sein des services répressifs et leur allouer les ressources nécessaires pour s’attaquer aux causes profondes de la traite des êtres humains – un délit typiquement européen – en collaboration avec d’autres autorités répressives. D’autre part, au Luxembourg, la traite des êtres humains n’a rien à voir avec la mendicité, comme l’a montré une étude de la Commission consultative des droits de l’homme réalisée l’année dernière. Ici, la traite des êtres humains se manifeste principalement sous la forme de conditions de travail abusives dans la restauration et dans la prostitution. Et dans ces domaines, les interdictions pénales de la mendicité ne mènent pour l’instant à rien ; en d’autres termes, la mendicité n’a rien à voir avec ces structures de traite des êtres humains.
Plusieurs études sociologiques de qualité remettent en question l’idée selon laquelle la mendicité relèverait de la traite des êtres humains, et mettent plutôt en avant des liens familiaux solidaires au sein desquels les membres luttent ensemble pour leur survie.
Lorsque, au sein d’un clan familial, certains membres – notamment des enfants – sont contraints de mendier, le droit pénal prévoit depuis longtemps des dispositions à cet égard. Celles-ci vont de la contrainte au chantage. Le droit pénal, tel qu’il est, disposerait déjà des instruments répressifs nécessaires pour lutter contre ce phénomène. Une interdiction de la mendicité n’est pas nécessaire à cet effet. D’une part, elle n’est pas justifiable sur le plan normatif ; d’autre part, son efficacité est absolument inexistante. Ce n’est ni un moyen approprié, ni un moyen proportionné pour lutter, ne serait-ce qu’un tant soit peu, contre la traite des êtres humains.
Outre l’interdiction de la mendicité et l’extension de l’expulsion, la comparution immédiate constitue un autre élément de la stratégie prévue par le CSV et le DP visant à rendre l’État de droit plus répressif. Quelles pourraient être les conséquences de la mise en place de procédures judiciaires accélérées ?
On ne dispose pour l’instant d’aucune information concrète concernant la comparution immédiate ; il n’est donc pas encore possible de se prononcer de manière fondée à ce sujet. D’une manière générale, on peut toutefois constater que cette institution, tant dans son cadre normatif que dans la pratique juridique, se fait toujours au détriment des droits de la défense. La comparution immédiate en France ou la procédure accélérée en Allemagne constituent une atteinte au droit de la défense de préparer soigneusement une procédure. On peut discuter en détail de ses modalités, mais ce dispositif, cette idée en tant que telle, est avant tout fondamentalement préjudiciable aux droits fondamentaux de la défense pénale et, à ce titre, à l’équilibre de la procédure pénale. En ce qui concerne l’égalité des armes entre les prévenus et leurs avocats de la défense, d’une part, et le ministère public, d’autre part, les rapports de force s’en trouvent alors modifiés.
Cette stratégie répressive comprend également la mise en place d’une police communale, au sujet de laquelle le gouvernement n’a pour l’instant communiqué aucun détail. Le syndicat de police SNPGL craint que cela ne donne lieu à des conflits de compétences entre les maires et la direction de la police. Quel est votre avis à ce sujet ?
En tant que spécialiste du droit pénal et responsable de la politique criminelle, je conseillerais de préparer les choses de manière cohérente avant de les annoncer sur le plan politique, afin de disposer au moins d’une base permettant un débat rationnel. Je reconnais la nécessité de réformer la police au Luxembourg, car ses structures ne sont peut-être plus adaptées aux défis actuels. Il faudrait peut-être également préciser davantage le droit policier, car la police doit être en mesure de remplir sa mission fondamentale de prévention des menaces. En ce qui concerne le renforcement de cette institution, il y a certainement du travail à faire au Luxembourg.
Dans une interview accordée au Tageblatt, le Premier ministre Luc Frieden a justifié l’interdiction de la mendicité en expliquant « qu’un problème s’est amplifié au cours des dix dernières années, au point que de nombreux habitants ne voulaient plus, par exemple, se rendre au « Hamilius », ce qui portait atteinte à leur sentiment de sécurité et à leur liberté ». Le sentiment subjectif ou individuel de sécurité est-il un indicateur de liberté ? Et si oui, de la liberté de qui ?
Quelle que soit leur couleur politique, les responsables politiques invoquent souvent cette forme de sécurité subjective pour justifier des mesures de lutte contre la criminalité, car ils estiment que le droit pénal et les sanctions permettent de résoudre les problèmes sociaux. Or, ce n’est pas possible, surtout lorsque ces problèmes, comme c’est le cas dans ce domaine, trouvent clairement leur origine dans la politique sociale et économique, voire dans la politique communale.
Selon vous, comment faudrait-il aborder ces problèmes ?
Les interdictions pénales de la mendicité en Allemagne au XIXe siècle, ainsi qu’au Luxembourg, étaient justifiées par le fait qu’elles permettaient de mieux orienter les mendiants et les sans-abri vers des institutions caritatives. Le contexte était caritatif, et bien sûr, on a utilisé un moyen inadapté, mais l’idée, à l’époque déjà, était d’aborder le problème sous l’angle de l’État-providence. Aujourd’hui encore, il s’agit d’un problème social. On ne peut pas justifier cette interdiction en prétextant que les mendiants nuisent à l’esthétique urbaine et que, de ce fait, les gens fréquentent moins les boutiques de luxe. C’est pourquoi les autorités locales et nationales doivent se demander quelles mesures de prévention et de politique urbaine permettraient de répondre à ce problème. Le droit pénal ne permet en rien d’y parvenir. Les premières tentatives visant à faire respecter cette interdiction illégale de la ville de Luxembourg n’ont eu pour seul résultat que de pousser les personnes concernées à se replier vers d’autres espaces publics – soit dans les transports en commun, soit dans les quartiers non couverts par l’arrêté. On ne peut certainement pas qualifier cela de solution durable au problème. La solution ne peut résider que dans la mise en place d’offres sociales à l’intention de ces personnes et dans le renforcement des institutions sociales qui prennent leur sort en charge.
Derrière tout cela se pose également la question de savoir à qui appartient l’espace public.
Il existe des exemples négatifs de segmentation de l’espace public. Qu’il s’agisse de zones réservées aux privilégiés, auxquelles les personnes socialement défavorisées n’ont pas accès, ou encore de ces « zones interdites » où l’État et la société se sont retirés et où le monopole de la force détenu par l’État ne s’applique plus. C’est ce que nous devons à tout prix éviter en Europe. Les exemples ne manquent pas aux États-Unis, en Amérique du Sud et dans d’autres cultures, où l’espace public a été complètement miné par des intérêts privés et des fractures sociopolitiques, ce qui a conduit à la disparition de toute sécurité générale. Mais la sécurité ne peut pas être assurée en priorité par des moyens coercitifs ; c’est avant tout une question de sécurité sociale – et non de sécurité répressive. Et celle-ci passe par une politique raisonnable et des mesures de prévention, ainsi que par le renforcement des institutions et des organisations qui s’efforcent de faire en sorte que l’espace public soit un lieu où il fait bon vivre pour tous.
La maire de Stater, Lydie Polfer (DP), a récemment présenté la situation comme s’il s’agissait d’une privatisation de l’espace public lorsque des sans-abri se trouvent sur des lieux publics tels que la Theaterplatz.
C’est vraiment le monde à l’envers. Il incombe aux responsables politiques de rendre l’espace public agréable à vivre et accessible à tous. Et cela passe en principe par une politique sociale raisonnable et inclusive. Cette approche, qui consiste à essayer de se débarrasser de ce qui dérange, est une approche d’exclusion. Au final, ce n’est pas viable. Nous avons besoin de mesures – et cela semble d’ailleurs être reconnu – qui permettent de combler le fossé sociopolitique au sein de la société. Les distorsions sur le marché du logement sont telles que même les personnes « normales » issues des classes à revenus faibles et moyens risquent désormais de sombrer dans la pauvreté. Et le problème de la mendicité, j’ose l’affirmer, est avant tout celui de la dérive vers la pauvreté due à une situation sans issue en matière d’emploi et de logement. Au Luxembourg, cette situation s’est développée progressivement ces dernières années. Et on ne peut pas aujourd’hui y remédier par des mesures répressives ; il faut au contraire faire preuve d’une certaine créativité pour mener une politique sociale et économique qui permette de lutter contre la pauvreté. Mais pas en s’en prenant aux pauvres, mais en éliminant les inégalités sociales. Ceux qui sont déjà sans-abri ont besoin d’aide caritative ; d’institutions qui prennent soin d’eux pour leur offrir une perspective d’avenir.
La stratégie répressive du gouvernement passe également par un renforcement de la vidéosurveillance. Dans de nombreuses grandes villes, les caméras font désormais partie du quotidien. Faut-il se résigner à être filmé partout ?
En matière de vidéosurveillance, les problèmes se situent principalement, dans le domaine policier, au niveau de la protection proportionnée des données. Un autre problème est celui de l’extension de cette pratique. À quel moment atteint-on le seuil où l’ensemble de l’espace public est sous vidéosurveillance, et non plus uniquement dans des lieux considérés comme névralgiques tels que les parcs, les gares, les aéroports et les infrastructures dites « critiques » ? La question est de savoir jusqu’à quel point la vidéosurveillance publique peut être généralisée avant d’atteindre le seuil de tolérance d’une société démocratique. Il y a une différence entre savoir exactement où, comment et pendant combien de temps on est filmé, et devoir craindre que cela se produise partout.
Au vu de ce qui se passe en Hongrie, en Pologne et en Italie, vous avez déjà souligné dans d’autres articles que l’État de droit européen traversait une crise. Dans quelle mesure le débat sur l’interdiction de la mendicité et la politique sécuritaire répressive du gouvernement luxembourgeois s’inscrit-il dans cette tendance ?
Il existe depuis longtemps déjà un problème structurel concernant l’État de droit démocratique en Europe, bien plus grave que le débat que nous menons actuellement à Luxembourg. En Pologne, on tente actuellement de revenir sur les réformes judiciaires contraires à l’État de droit, mais on constate à quel point cela est difficile une fois que certaines structures ont été mises en place. Mais ce n’est pas tout. C’est l’indépendance de la justice qui est remise en cause, c’est tout le débat autour de la migration. Jusqu’au dernier sommet sur les migrations, l’Europe a, en principe, agi dans un vide juridique, car on a tout simplement ignoré le cadre juridique directement applicable, à savoir le règlement de Dublin. La tendance, observée depuis quelque temps dans le cadre des procédures pénales, à renforcer les pouvoirs exécutifs de la police tout en affaiblissant progressivement les droits de la défense, est un problème que l’on constate dans tous les pays européens. Les pouvoirs d’urgence font désormais partie du droit ordinaire dans de nombreux États, comme c’est le cas en France, par exemple. Là aussi, les principes de l’État de droit, ainsi que les procédures et les principes de légalité et de proportionnalité, sont affaiblis. Oui, l’État de droit traverse une crise et les responsables politiques y réagissent en durcissant sans cesse le droit pénal et en élargissant les pouvoirs d’enquête, au lieu d’envisager des mesures préventives et de politique sociale. Le remède : une politique pénale empreinte de rationalité, de sang-froid et de bon sens.
