Un bref tour d’horizon de la presse du XXe siècle (à bord d’eluxemburgensia) en témoigne : l’autonomie communale suscite des irritations, surtout lorsqu’elle est exercée par l’adversaire politique. « La principale force du cléricalisme ici, dans notre pays, réside dans les libertés communales », écrit ainsi Der Arme Teufel en 1907. Le Tageblatt critique en 1922 les obstacles communaux qui entravent la construction des conduites d’eau dans le Nord : « L’autonomie communale doit céder le pas au principe supérieur de la solidarité ». Une année plus tard, le Wort décrit l’électrification du pays et l’obstruction de certains élus : « Mais ici, sous le couvert de l’« autonomie communale », on fait beaucoup trop de politique personnelle ». En 1961, le président de la SNHBM, Bob Frommes, s’indigne dans les colonnes du Wort : « Les édiles ne se permettraient pas de se prendre pour des ingénieurs électriciens ou des chirurgiens. Or, ils se prennent tous pour des urbanistes ». En 1987, la publication écologiste De Kéisecker est tiraillée entre ses idéaux de « décentralisation » et de « participation citoyenne » d’un côté, et le besoin d’«&intervention de l’État » en matière d’urbanisme de l’autre : « Il est évident que les responsables communaux ont du mal à résister à la pression des propriétaires privés lorsqu’il s’agit de spéculation foncière ». En 2002, au sein du Land, le député-échevin André Hoffmann (Déi Lénk) fait l’éloge de l’autonomie communale, tout en concédant que celle-ci « peut aussi inciter à se soustraire à ses responsabilités et à ses missions ». Et de pointer du doigt les communes riches qui refusent d’investir dans le logement social : « Dans ce domaine, une réglementation légale un peu plus stricte en matière d’égalité sociale et d’équilibre territorial serait certainement bénéfique ».
L’autonomie communale : le Syndicat des villes et des communes (Syvicol) la brandit comme un mantra. Dans une récente circulaire, les juristes du ministère de l’Intérieur tentent de la démystifier. Ils commencent par rappeler que l’État luxembourgeois est « unitaire et indivisible », et que son organisation exclut « toute idée de fédéralisme interne ». Ils établissent ensuite la hiérarchie : « Les préoccupations des collectivités locales sont subordonnées à la volonté de l’État ». Les fonctionnaires citent un arrêt de 1919 qui définit la commune comme « une personne morale créée par la loi et qui n’existe en tant que telle que dans les limites tracées par celle-ci ». Une idée que Michel Wolter (CSV) avait résumée en octobre 2002, alors qu’il était ministre de l’Intérieur, dans la Revue : « C’est ainsi – et il est parfois bon de se rappeler la structure de l’État – que les communes existent parce que le législateur le veut. »
Ayant conservé leurs prérogatives en matière d’eau et d’urbanisme, les communes se retrouvent au cœur de deux crises majeures du XXIe siècle : celle du changement climatique et celle du logement. Depuis les années 1990, les élus municipaux construisent des centres culturels, des salles polyvalentes et des piscines municipales. Mais ils sont surtout confrontés à une nouvelle demande de la part des parents : assurer l’accueil préscolaire et périscolaire. La réforme scolaire de 2009 était restée éminemment vague au sujet des maisons relais, notant simplement que « cet encadrement » sera assuré « par l’école et/ou un organisme d’accueil socio-éducatif agréé par l’État ». Une quinzaine d’années plus tard, de nombreuses communes ne sont toujours pas en mesure d’assurer une place dans une maison relais à tous les enfants scolarisés. Quant aux crèches, les élus locaux ont largement échoué à créer une offre publique conséquente, créant un vide comblé par une multitude de prestataires privés.
Dès 1962, le secrétaire général du CSV, Nicolas Mosar, reconnaissait que les communes ne seraient « souvent pas capables » de remplir pleinement leurs missions : «&l’absence de personnel qualifié rend alors inévitable le recours à l’État ». Au cours du dernier quart de siècle, ce qui constituait le cœur de leurs missions s’est érodé. En 2018, les communes ont transféré à l’État les services d’incendie et de secours. Alors qu’elles peinaient à en assurer le fonctionnement, cette rupture du « lien organique » a été perçue comme un soulagement. En 1999, la police fusionne avec la gendarmerie, marquant l’achèvement de l’« étatisation » des forces de l’ordre. Le Conseil d’État s’est alors indigné de cette « nouvelle atteinte au principe d’autonomie communale », qui priverait les bourgmestres de « toute compétence » en matière de police locale, « notamment sur le plan opérationnel ». Parmi les 19 communes qui disposaient de commissariats, la Ville de Luxembourg aura le plus de mal à accepter cette perte. Le DP sera la seule fraction à s’opposer au principe même de la fusion. En avril 1999, Lydie Polfer monte donc à la tribune parlementaire pour mener la charge. Elle dénonce « le problème de la sécurité » qui serait « banalisé ». La députée-maire libérale se défend d’en faire « un sujet de campagne électorale » (1999 était déjà une année électorale), puis de déclarer : « Je ne parle pas ici au nom du DP, je parle au nom de toutes ces personnes qui ont beaucoup souffert au fil des années, qui ont été cambriolées, qui ont été agressées. » En juin de la même année, Polfer remporte les élections législatives et devient ministre. (Elle charge Paul Helminger d’assurer les arrières lors des élections communales quatre mois plus tard.) En 2023, le DP souhaite « œuvrer à la réinstauration d’une police communale », tout comme le promettent le CSV et l’ADR. Éternel retour de la question sécuritaire.
En 2009, Mady Delvaux-Stehres a réduit l’emprise des communes sur l’enseignement primaire. La ministre socialiste de l’Éducation place les institutrices et les instituteurs « sous la seule autorité de l’État » et les intègre dans « le corps national du personnel de l’enseignement ». Le Syvicol se réjouit que l’État prenne intégralement en charge la rémunération des enseignants, tout en regrettant « l’érosion du pouvoir décisionnel des autorités communales dans le domaine scolaire ». Depuis 1912, les instituteurs étaient nommés par les conseils communaux et subordonnés hiérarchiquement aux bourgmestres. Les communes restent aujourd’hui en charge de la construction et de l’entretien des bâtiments, ainsi que de l’organisation scolaire. Mais dans la pratique, celle-ci est souvent dominée par les usages informels de la communauté enseignante. Dès 2009, le Syvicol avait affiché son scepticisme vis-à-vis du système « bottom-up » des comités d’écoles, doutant de la capacité de ses présidents-enseignants à acquérir « le recul et l’objectivité nécessaires » pour prendre des décisions concernant leurs pairs. Le lobby des maires a proposé de faire ce que font tous les pays voisins, c’est-à-dire de nommer des directeurs d’école. Le compromis actuel s’avère bancal. En tant que supérieurs hiérarchiques, les directeurs régionaux tentent, avec plus ou moins de succès, de s’imposer face aux comités d’écoles. Une éventuelle extension de l’alphabétisation en français posera la question de l’allocation des ressources, accentuant la tension entre autogestion corporatiste et contrôle centralisé. Alors que certaines grandes communes mènent une politique éducative proactive, en exploitant au maximum leur marge de manœuvre, une multitude de petites communes se contentent d’entériner les décisions des comités d’école. Elles ne ressentent aucune envie d’entrer en conflit avec les enseignants, un groupe de pression puissant.
Des commissariats de police aux casernes de pompiers, les maires ont cédé, bon gré mal gré, une partie de leurs compétences historiques à l’État. Leur refus obstiné de fusionner aura accéléré ce délitement, en figant les communes dans le temps. Le Land avait lancé le débat dès 1969. Sous le slogan « 25 Gemèngen gin dur ! » (les règles orthographiques étaient moins strictes), l’hebdomadaire fustigeait un « morcellement désastreux » et une « structure communale fragmentée ». À l’aide de cartes, le journaliste Rosch Krieps propose un « remembrement communal ». Selon cette reconfiguration rêvée, la capitale se retrouverait entourée de deux grandes communes périphériques : « Luxembourg-Ouest » et « Luxembourg-Est ». La première s’étendant de Leudelange à Steinsel ; la seconde de Niederanven à Hesperange. En juin 1976, le gouvernement libéral tente de mettre en œuvre une grande restructuration territoriale. Il affiche l’objectif de réduire le nombre de communes de 126 à 39. Sur le papier, ce « schéma » ne manque pas d’audace : Esch-sur-Alzette serait rattachée à Schifflange et Mondercange ; Hesperange perdrait Howald (au profit de la Ville) mais gagnerait Contern et Weiler-la-Tour ; Bettembourg fusionnant avec Roeser et Frisange ; la commune de Kopstal divisée en deux, la partie basse revenant à Mamer, la partie haute à la Ville.
Ce plan aurait entraîné la suppression de 87 postes de maires et suscité autant de rancœurs. Le gouvernement ne semblait pas vraiment croire en son propre plan. En tout cas, il ne s’en est pas donné les moyens. « Probablement d’ici 1980, sur une base volontaire », titrait le Wort. « La décision de procéder ou non à des fusions forcées après 1980 revient au prochain gouvernement », notait le Land. Les élus en tirèrent les conclusions et ne bougèrent pas d’un iota. Vingt ans plus tard, Michel Wolter tenta une nouvelle offensive, d’abord en tant que ministre de l’Intérieur, puis en tant que président de la commission spéciale « réorganisation territoriale ». En 2005, le Cercle Joseph Bech, présidé alors par un jeune loup du CSV nommé Frank Engel, jette une nouvelle pierre dans la mare, plaidant pour une consolidation du nombre de communes à 46.
Les 102 communes ont réussi à défendre leur souveraineté en matière d’urbanisme. Les maires y tiennent, car il s’agit là du cœur de leur pouvoir. Les projets de loi sur l’impôt de mobilisation et la taxe sur les logements vacants constituent un premier pas timide vers un transfert de compétences vers l’échelon national. Ayant miraculeusement échappé à l’examen du Conseil d’État, l’article 29bis du Pacte Logement 2.0 marque une autre petite rupture, obligeant les communes à revoir à la hausse leurs coefficients de densité. Sans surprise, le Syvicol s’y est opposé « formellement », invoquant l’autonomie communale. Devant la commission parlementaire du Logement, le député-maire d’Hesperange, Marc Lies (CSV), craignait que « les logements avoisinants ne perdent de la valeur si les nouveaux bâtiments présentent une densité plus élevée ». L’autonomie communale sabote toute tentative sérieuse d’aménagement du territoire. Les plans directeurs ne sont que des « documents d’orientation », non contraignants, et sont considérés comme tels par les 102 communes du Grand-Duché de Luxembourg.
Ce pouvoir a un prix. Pour chaque permis de construire accordé ou refusé, les maires engagent personnellement leur responsabilité civile et pénale. Afin de se protéger, le ministère de l’Intérieur propose d’introduire la responsabilité pénale des communes. Un bourgmestre qui, « par négligence ou imprudence », signe un permis contraire à la loi ne pourra donc plus être poursuivi, comme l’indique un projet de loi déposé en juillet. À l’approche des prochaines élections, la ministre de l’Intérieur, Taina Bofferding (LSAP), entend ainsi apaiser « l’inquiétude grandissante » du secteur communal et renforcer « l’attractivité des mandats locaux ». Pour éviter que ce mécanisme, calqué sur le modèle belge, ne soit interprété comme un chèque en blanc, le projet de loi précise que les élus locaux pourront toujours être poursuivis pour des infractions commises de manière « volontaire et intentionnelle ». (Les annales communales du dernier demi-siècle regorgent en effet d’affaires de corruption, le plus souvent liées à des projets immobiliers.) La solution proposée ne satisfait qu’à moitié le Syvicol, qui milite depuis plus de vingt ans pour une meilleure protection des élus. Ce ne serait pas un « remède » fiable à cent pour cent, peut-on lire dans son avis. La responsabilité de la commune devrait se substituer « d’office » à celle du mandataire. Sauf si l’on peut reprocher à ce dernier une faute personnelle « détachable de l’exercice de son mandat ».
Taina Bofferding considère le Code de conduite comme un moyen pour l’élu local « de se prémunir contre les rumeurs ou spéculations éventuelles qui pourraient surgir au sujet de ses intérêts ». Si le projet de loi était adopté, les conseillers communaux devraient remplir deux déclarations, l’une détaillant leurs revenus professionnels, l’autre leur patrimoine immobilier détenu sur le territoire de la commune (ainsi que celui de leur partenaire). Le Syvicol s’oppose « avec vigueur » à la première et exprime des « réserves » quant à la seconde proposition. Alors que les déclarations de revenus seront publiées en ligne, celles détaillant les biens immobiliers seront toutefois traitées avec beaucoup plus de discrétion. Seuls les conseillers communaux auront le droit de consulter ces documents, qui « ne peuvent être copiés, reproduits, distribués ou publiés ». Au Luxembourg, rien n’est plus intime que l’immobilier.
